Постановление Уставного Суда Свердловской области от 22 июня 2011 г. N 3-3-6-2011 "По делу о соответствии Уставу Свердловской области подпункта 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 года N 20/7 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в части изменений статей 48, 48-1 (Приложения N 1, 2) в связи с запросом гражданина М.А. Петлина"

ГАРАНТ:

Определением Уставного Суда Свердловской области от 13 февраля 2012 г. настоящее постановление оставлено без изменений

Уставный Суд Свердловской области в составе Председателя Суда В.Ю. Пантелеева, судей Н.А. Жилина, А.О. Казанцева, М.Н. Обрубовой, с участием заявителя М.А. Петлина, представителя Екатеринбургской городской Думы - А.Л. Соколовской, руководствуясь пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 4, 37, 72, 83, 84, 85 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Свердловской области подпункта 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 года N 20/7 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в части изменений статей 48, 48-1 (Приложения N 1, 2).

Поводом к рассмотрению дела явился запрос гражданина М.А. Петлина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Свердловской области оспариваемые заявителем нормы.

Заслушав в судебном заседании сообщение судьи-докладчика М.Н. Обрубовой, объяснения сторон, мнения приглашенных в судебное заседание представителей Администрации города Екатеринбурга О.А. Кожевникова и С.М. Косенко, представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области Н.А. Харитоновой, показания свидетелей Е.В. Легедина, В.И. Мелехина, B.C. Слободинского и А.Е. Шарыпова, исследовав материалы дела. Уставный Суд Свердловской области установил:

1. Гражданин Петлин Максим Анатольевич, проживающий в городе Екатеринбурге, обратился в Уставный Суд Свердловской области с запросом, в котором просит проверить на соответствие Уставу Свердловской области подпункт 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 года N 20/7 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Решение Екатеринбургской городской Думы N 20/7) в части изменений статей 48, 48-1 (Приложения N 1, 2).

Подпунктом 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы N 20/7 статьи 48 и 48-1 Приложения 1 к Решению Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 изложены в новой редакции, в соответствии с которой часть территории Верх-Исетского района муниципального образования "город Екатеринбург" в границах улиц Репина-Зоологическая-Волгоградская-С.Дерябиной была переведена из территории общего пользования (парков, набережных), имеющих условное обозначение на картах - ТОП-1 и окрашенной в темно-зеленый цвет, в зону обслуживания и деловой активности местного значения, условно обозначенной на картах как Ц-2 и окрашенной в красный цвет.

Изменение назначения использования территории, по мнению заявителя, нарушает его права как жителя города Екатеринбурга на охрану здоровья, экологическое и санитарно-эпидемиологическое благополучие, благоприятную окружающую среду и оспариваемые им нормы не соответствуют Уставу Свердловской области.

Уставный Суд Свердловской области рассматривает вопросы соответствия правовых актов, за исключением ненормативных (индивидуальных), принимаемых органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области. Уставу Свердловской области (пункт 4 статьи 56 Устава Свердловской области). Решение Екатеринбургской городской Думы N 20/7 является муниципальным правовым актом.

Уставный Суд Свердловской области проверяет соответствие Уставу Свердловской области нормативных правовых актов: по содержанию норм, по форме нормативного правового акта, по порядку подписания, принятия, опубликования и введения в действие (статья 85 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области").

В статьи 48, 48-1 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (в редакции Решения Екатеринбургской городской Думы N 20/7) вносились изменения решениями Екатеринбургской городской Думы от 28 сентября 2010 года N 61/28 и от 22 февраля 2011 года N 22/37. При этом содержание оспариваемых заявителем положений не затрагивалось.

Таким образом, предметом рассмотрения Уставного Суда Свердловской области по настоящему делу является подпункт 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы N 20/7 в части изменений статей 48, 48-1 (Приложения N 1, 2), в результате которых было изменено назначение использования территории ТОП-1 в границах улиц Репина-Зоологическая-Волгоградская-С.Дерябиной на Ц-2.

2. Согласно статье 12, части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения.

В Свердловской области признается и гарантируется местное самоуправление, под которым понимается обеспечивающее в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами Свердловской области, самостоятельное, под свою ответственность, решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (статьи 10, 86 Устава Свердловской области).

Утверждение правил землепользования и застройки, внесение в них изменений отнесено к вопросам местного значения городского округа, решаемым представительным органом местного самоуправления (пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункт 3 части 3 статьи 8, часть 2 статьи 32, часть 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункт 27 пункта 2 статьи 9, статья 26 Устава муниципального образования "город Екатеринбург"). Следовательно, при принятии оспариваемых норм Екатеринбургская городская Дума действовала в рамках своих полномочий.

Местное самоуправление в Свердловской области осуществляется на основе общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 87 Устава Свердловской области).

По вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает ряд требований к содержанию, подготовке и утверждению правил землепользования и застройки, а также к внесению в них изменений (статьи 30-33), определяет порядок установления территориальных зон, их виды и состав (статьи 34 и 35).

Правовыми основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа, возникшее в результате внесения в такой генеральный план изменений, и поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (часть 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, в том числе на соответствие генеральному плану городского округа. По результатам проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия генеральному плану в комиссию на доработку (часть 10 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Других вариантов действий органов местного самоуправления при изменении правил землепользования и застройки федеральный законодатель не предусмотрел.

Исходя из положений Закона Свердловской области от 19 октября 2007 года N 100-ОЗ "О документах территориального планирования муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" (глава 6) правила землепользования и застройки, в частности, являются одним из способов реализации генерального плана муниципального образования.

До принятия Решения Екатеринбургской городской Думы N 20/7 в Правилах землепользования и застройки муниципального образования "город Екатеринбург" на карте градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" (статья 48, Приложение 1) и фрагменте карты градостроительного зонирования территории Верх-Исетского района муниципального образования "город Екатеринбург" (статья 48-1, Приложение 1) территория в границах улиц Репина-Зоологическая-Волгоградская-С.Дерябиной была обозначена как территория общего пользования (парков, набережных) ТОП-1.

После внесения изменений территория в границах улиц Репина-Зоологическая-Волгоградская-С.Дерябиной обозначена как зона обслуживания и деловой активности местного значения Ц-2 и отнесена к центральным общественно-деловым и коммерческим зонам (статьи 48, 48-1 Приложения N 1, 2).

Таким образом, перевод территорий из зоны ТОП-1 в зону Ц-2, осуществленный оспариваемыми заявителем нормами, произведен без учета положений федерального и областного законодательства, чем нарушен принцип законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов, в связи с чем эти нормы не соответствуют статье 87 Устава Свердловской области.

3. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации общеправовой критерий формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, обусловленный природой нормативного регулирования в правовых системах, основанных на верховенстве права, непосредственно вытекает из закрепленных Конституцией Российской Федерации принципа юридического равенства (части 1 и 2 статьи 19) и принципа верховенства Конституции Российской Федерации и основанных на ней федеральных законов (часть 2 статьи 4, части 1 и 2 статьи 15). Неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П).

Требования, которые предъявляет конституционный принцип равенства всех перед законом к принятому нормативному акту, полностью распространяются на проект муниципального правового акта, который выносится на публичные слушания. Только в этом случае цель публичных слушаний - выявление действительного полного и достоверного мнения населения -может быть достигнута.

Как установлено в судебном заседании, проект решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки был опубликован в газете "Вечерний Екатеринбург" от 8 апреля 2009 года N 73. При этом карта и фрагмент карты градостроительного зонирования территорий были изображены в черно-белом варианте и в масштабе, которые не позволяют понять предполагаемые изменения правил землепользования и застройки.

Такой способ информирования населения перед публичными слушаниями в нарушение статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2006 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" статьи 19 Устава муниципального образования "город Екатеринбург" не позволяет ознакомиться с проектом муниципального правового акта и обеспечить участие в публичных слушаниях заинтересованных жителей муниципального образования.

Следовательно, принимая оспариваемое решение, Екатеринбургская городская Дума действовала в обстоятельствах, исключающих возможность действительного, полного и достоверного учета мнения населения, выраженных в ходе публичных слушаний.

Тем самым при принятии оспариваемых норм нарушен общий принцип организации местного самоуправления - решение вопросов местного значения исходя из интересов населения, закрепленных в статьях 86 и 87 Устава Свердловской области.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права и свободы гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) (часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, статьи 50 и 52 Устава муниципального образования "город Екатеринбург"), то есть доведению принятых изменений до всеобщего сведения.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан (часть 3 статьи 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Опубликованные в Вестнике Екатеринбургской городской Думы от 8 июля 2009 года, выпуск N 168 карты градостроительного зонирования территорий муниципального образования "город Екатеринбург" не достигают цели ознакомления с ними населения, поскольку масштаб карт и разрешение печати не позволяют достоверно установить содержание некоторых закрепленных таким образом норм, в том числе оспариваемых заявителем. В связи с чем рассматриваемая норма не соответствует статьям 2, 86 и 87 Устава Свердловской области.

4. На территории Свердловской области гарантируется защита и соблюдение прав и свобод человека и гражданина (статья 2, пункт 3 статьи 18 Устава Свердловской области).

Статьи 41 и 42 Конституции Российской Федерации предусматривают право каждого на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения является одним из основных условий реализации указанных конституционных прав.

Пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при разработке генеральных планов муниципальных образований должны соблюдаться санитарные правила.

В соответствии с пунктом 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" для Широкореченского кладбища установлена пятисотметровая санитарно-защитная зона. Часть территории в границах улиц Репина-Зоологическая-Волгоградская-С.Дерябиной находится в санитарно-защитной зоне Широкореченского кладбища, что подтверждается выкопировкой из генерального плана развития городского округа муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года (схема планировочных ограничений).

По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта, являющегося источником воздействия на среду обитания и здоровье человека.

В соответствии с пунктом 2.10 санитарных правил и норм "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. СанПиН 2.1.1279-03" на территориях сонитарно-защитных зон кладбищ не разрешается строительство зданий и сооружений, не связанных с их обслуживанием, за исключением культовых и обрядовых объектов. А на территории зоны обслуживания и деловой активности местного значения Ц-2 в соответствии со статьей 52-1 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" разрешено строительство зданий и сооружений.

Исходя из изложенного, нормы, которыми осуществлен перевод территории общего пользования (парков, набережных) ТОП-1 в зону обслуживания и деловой активности местного значения Ц-2 в границах санитарно-защитной зоны Широкореченского кладбища, не соответствуют статьям 2 и 18 (пункт 4) Устава Свердловской области.

Руководствуясь пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 70, 76, 77, 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд Свердловской области постановил:

1. Признать не соответствующим статьям 2, 18 (пункт 4), 86, 87, Устава Свердловской области подпункт 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 года N 20/7 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в части изменений статей 48, 48-1 (Приложения N 1, 2), которым часть территории Верх-Исетского района муниципального образования "город Екатеринбург" в границах улиц Репина-Зоологическая-Волгоградская-С.Дерябиной была переведена из территории общего пользования (парков, набережных) ТОП-1 в зону обслуживания и деловой активности местного значения Ц-2.

2. Акты или их отдельные положения, признанные не соответствующими Уставу Свердловской области, утрачивают силу и не подлежат применению независимо от решения об отмене органами, их принявшими.

3. Настоящее Постановление обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

4. Настоящее Постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области" и газете "Вечерний Екатеринбург".

Уставный Суд
Свердловской области