Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 8 декабря 2009 г. N 025/09-П "По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пунктов 1 и 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф. Гуцан, судей О.В. Герасиной, С.Ф. Зыбина, В.Г. Петухова, А.В. Шевченко,

с участием представителей заявителя - муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Коломна В.А. Савёлова и И.В. Рулева, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланова и представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.А. Смелова,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статьи 30, статей 63, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пунктов 1 и 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Коломна о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пунктов 1 и 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения пунктов 1 и 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Ф. Зыбина, пояснения представителей заявителя В.А. Савёлова и И.В. Рулева, выступления представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.А. Смелова, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 29 октября 2009 года поступил запрос муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Коломна о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пунктов 1 и 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 420-79).

В запросе заявитель указывает на неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пунктов 1 и 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79 в той части, в которой они исключают из перечня вопросов местного значения внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Коломна (далее - муниципальное образование муниципальный округ Коломна) следующие вопросы местного значения:

- участие в мероприятиях по охране окружающей среды в границах муниципального образования, за исключением организации и осуществления мероприятий по экологическому контролю;

- разработка и реализация муниципальных социальных программ за счет средств местных бюджетов;

- организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий;

- организация мероприятий по сохранению и развитию местных традиций и обрядов;

- создание условий для развития на территории муниципального образования массовой физической культуры и спорта;

- проведение работ по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации на территории муниципального образования, участие в работе призывной комиссии и комиссии по постановке граждан на воинский учет на территории муниципального образования;

- организация и проведение досуговых мероприятий для детей и подростков, проживающих на территории муниципального образования;

- текущий ремонт и озеленение придомовых территорий и территорий дворов, включая проезды и въезды, пешеходные дорожки; проведение мер по уширению территорий дворов в целях организации дополнительных парковочных мест; установка, содержание и ремонт ограждений газонов; установка и содержание малых архитектурных форм, уличной мебели и хозяйственно-бытового оборудования; создание зон отдыха, в том числе обустройство и содержание детских площадок; выполнение оформления к праздничным мероприятиям на территории муниципального образования; обустройство и содержание спортивных площадок; оборудование контейнерных площадок на территориях дворов; ликвидация несанкционированных свалок бытовых отходов и мусора; уборка территорий, водных акваторий, тупиков и проездов, не включенных в адресные программы, утвержденные исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга;

- организация учета зеленых насаждений внутриквартального озеленения на территории муниципального образования;

- организация работ по компенсационному озеленению, проведение санитарных рубок (в том числе удаление аварийных, больных деревьев и кустарников), реконструкция зеленых насаждений в отношении зеленых насаждений внутриквартального озеленения;

- проведение в установленном порядке минимально необходимых мероприятий по обеспечению доступности городской среды для маломобильных групп населения на территориях дворов муниципальных образований;

- реализация мероприятий по повышению уровня защищенности жилищного фонда на территории муниципального образования, в том числе замена входных дверей с привлечением средств населения муниципального образования;

- осуществление в порядке и формах, установленных законом Санкт-Петербурга, поддержки деятельности граждан, общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка на территории муниципального образования;

- создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа.

По мнению представителей заявителя, исключение положениями пунктов 1 и 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79 из перечня вопросов местного значения муниципального образования муниципальный округ Коломна перечисленных вопросов местного значения, установленных подпунктами 2 - 15 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79 (далее - соответствующие вопросы местного значения), не связано с сохранением единства городского хозяйства Санкт-Петербурга, так как муниципальное образование муниципальный округ Коломна не имеет особенностей, которые позволяли бы устанавливать для него вопросы местного значения иные, чем у других внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга муниципальных округов (далее - муниципальных округов); указанное исключение произвольно ограничивает право населения муниципального образования муниципальный округ Коломна на осуществление власти через органы местного самоуправления, на решение вопросов местного значения; нарушает равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления в Санкт-Петербурге, самостоятельность местного самоуправления. В связи с изложенным заявитель полагает, что положения пунктов 1 и 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79 не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, его положениям пункта 1 статьи 3, пункта 1 статьи 4, пункта 2 статьи 59, статьи 60, пункта 2 статьи 63 и не подлежат действию в той части, в которой они исключают из перечня вопросов местного значения муниципального образования муниципальный округ Коломна соответствующие вопросы местного значения.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, оспариваемые положения соответствуют Уставу Санкт-Петербурга. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга действовало в пределах своей компетенции, устанавливая неодинаковый перечень вопросов местного значения для муниципальных округов, различия которых опосредованно выражаются в результатах их деятельности. Сокращение перечня вопросов местного значения муниципального образования муниципальный округ Коломна - это реакция законодателя на то, что муниципальное образование не справляется с предоставленным ему объемом полномочий.

Согласно позиции представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.А. Смелова производство по делу подлежит прекращению, так как положения Устава Санкт-Петербурга, на соответствие которым осуществляется проверка оспариваемых положений, воспроизводят положения статьи 79 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Проверка соответствия оспариваемых положений федеральному законодательству не относится к компетенции Уставного суда Санкт-Петербурга. При этом, по мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга, положениями федерального законодательства не установлено, что законодатель, используя в своей деятельности принцип единства городского хозяйства при определении вопросов местного значения муниципального округа, обязан учитывать экономические и какие-либо иные особенности такого муниципального образования. Оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 420-79 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга находящиеся в нормативном единстве положения пунктов 1 и 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79 в части, не включающей муниципальное образование муниципальный округ Коломна в перечень муниципальных округов, наделенных компетенцией по решению вопросов местного значения, указанных в подпунктах 2 - 15 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79.

Согласно положениям пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Оспариваемые положения регулируют общественные отношения, связанные с определением вопросов местного значения отдельного муниципального образования, расположенного на территории Санкт-Петербурга, а именно муниципального образования муниципальный округ Коломна.

Согласно положениям Устава Санкт-Петербурга в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункт 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга). В совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления (подпункт 13 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга); жители Санкт-Петербурга осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (пункт 1 статьи 4, статья 66 Устава Санкт-Петербурга); местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга населением соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга (статья 59, пункт 1 статьи 62 Устава Санкт-Петербурга). При этом, согласно положениям пункта 2 статьи 63 Устава Санкт-Петербурга, перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга определяются законами Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Реализация указанных положений Устава Санкт-Петербурга невозможна без гарантирования на территории Санкт-Петербурга конституционного права граждан на местное самоуправление (часть 1 статьи 1, часть 2 статьи 3, статья 12, части 1 и 2 статьи 32, статьи 130 и 131 Конституции Российской Федерации), в том числе в соответствии с принципом юридического равенства граждан, включающим юридическое равенство муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих право на местное самоуправление (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации принцип юридического равенства муниципальных образований является одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Принцип юридического равенства не исключает возможность установления различных правовых условий для различных категорий субъектов права, однако такие различия не могут быть произвольными, а должны основываться на объективных характеристиках соответствующих субъектов права (постановление Конституционного суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда; Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 года N 7-П по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ "АвтоВАЗ" и "Комбинат "Североникель", обществ с ограниченной ответственностью "Верность", "Вита-Плюс" и "Невско-Балтийская транспортная компания", товарищества с ограниченной ответственностью "Совместное российско-южноафриканское предприятие "Эконт" и гражданина А. Д. Чулкова).

Согласно правовой позиции Уставного суда Санкт-Петербурга, неоднократно выраженной им в сохраняющих свою силу решениях Уставного суда Санкт-Петербурга, законодатель Санкт-Петербурга вправе использовать дифференцированный подход при определении перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, если критерии такой дифференциации едины, объективно оправданны и обоснованны, а используемые для достижения этих целей средства соразмерны им. Установление законодателем Санкт-Петербурга различий в перечнях вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга не может носить произвольный характер. Такие различия допустимы только в случае, если их наличие обусловлено имеющими значение для единства городского хозяйства экономическими, географическими и иными особенностями внутригородских муниципальных образований, и в той мере, в какой указанными особенностями предопределяется иное, чем установлено для других внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, определение перечня вопросов местного значения (постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 18 января 2005 года N 043-П по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 года N 111-35 "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге"; постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 29 октября 2009 года N 016-019/09-П по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пунктов 1 и 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 26 сентября 2007 года N 478-91 "О внесении изменений и дополнения в Закон Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" [далее - постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 29 октября 2009 года N 016-019/09-П]).

При этом, как уже отмечал Уставный суд Санкт-Петербурга (постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 29 октября 2009 года N 016-019/09-П), законодатель Санкт-Петербурга не вправе осуществлять такое правовое регулирование, которое ставило бы под сомнение реальную возможность муниципальных образований Санкт-Петербурга самостоятельно решать отнесенные к их ведению вопросы местного значения, нарушало бы гарантии, в том числе финансовые, местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

3. Муниципальное образование муниципальный округ Коломна было наделено компетенцией по решению соответствующих вопросов местного значения с момента вступления в силу Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 237-30). Однако в результате принятия Закона Санкт-Петербурга от 18 марта 2009 года N 109-27 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" и отдельные законы Санкт-Петербурга в сфере территориального устройства Санкт-Петербурга и организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" с 01 января 2010 года соответствующие вопросы местного значения должны были быть исключены из компетенции муниципального образования муниципальный округ Коломна. В дальнейшем при изменении правового регулирования в сфере организации местного самоуправления Закон Санкт-Петербурга N 237-30 прекратил свое действие с момента вступления в силу Закона Санкт-Петербурга N 420-79. При этом законодатель Санкт-Петербурга не включил муниципальное образование муниципальный округ Коломна в перечень муниципальных округов, наделенных компетенцией по решению соответствующих вопросов местного значения.

На проект закона Санкт-Петербурга, по итогам рассмотрения которого принят Закон Санкт-Петербурга N 420-79, было дано заключение юридического управления Аппарата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, указывающее применительно к оспариваемым положениям на то, что правовые основания изъятия из ведения отдельных муниципальных образований ряда вопросов местного значения неясны.

Из пояснений представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.А. Смелова не следует, что основанием невключения муниципального образования муниципальный округ Коломна в перечень муниципальных округов, наделенных компетенцией по решению соответствующих вопросов местного значения, является наличие каких-либо экономических, географических и иных особенностей, обусловливающих необходимость сохранения единства городского хозяйства.

В ходе судебного заседания представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга

А. Р. Уланов пояснил, что особенностью муниципального образования муниципальный округ Коломна, послужившей причиной сокращения его компетенции, явилась неспособность муниципального образования осуществлять предоставленные полномочия по решению вопросов местного значения в полном объеме, что подтверждается выявленными финансовыми нарушениями.

Как следует из пояснений представителя заявителя И.В. Рулева, исключение соответствующих вопросов местного значения из перечня вопросов местного значения муниципального образования муниципальный округ Коломна было произведено законодателем Санкт-Петербурга в произвольном порядке, так как не стало следствием наличия каких-либо экономических, географических и иных особенностей муниципального образования, обусловливающих необходимость сохранения единства городского хозяйства. При этом основанием исключения определенных вопросов местного значения из перечня вопросов местного значения муниципального образования муниципальный округ Коломна стали финансовые нарушения, выявленные уполномоченными на проведение проверок органами государственной власти Санкт-Петербурга.

Об отсутствии взаимосвязи вопросов местного значения, исключенных из перечня вопросов местного значения муниципального образования муниципальный округ Коломна, с какими-либо экономическими, географическими и иными особенностями данного муниципального образования, обусловливающими необходимость сохранения единства городского хозяйства, свидетельствует и характер указанных вопросов, таких как# организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий; проведение работ по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации на территории муниципального образования, участие в работе призывной комиссии и комиссии по постановке граждан на воинский учет на территории муниципального образования; организация и проведение досуговых мероприятий для детей и подростков, проживающих на территории муниципального образования# и др.

Таким образом, из материалов дела, в том числе стенограмм заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, на которых рассматривался проект закона Санкт-Петербурга, по итогам рассмотрения которого был принят Закон Санкт-Петербурга N 420-79, пояснений представителей сторон следует, что невключение муниципального образования муниципальный округ Коломна в перечень муниципальных округов, наделенных компетенцией по решению соответствующих вопросов местного значения, было осуществлено не в связи с наличием у данного муниципального образования каких-либо экономических, географических и иных особенностей, обусловливающих необходимость сохранения единства городского хозяйства. Принятие оспариваемых положений фактически было направлено не на правовое регулирование общественных отношений, связанных с определением перечня вопросов местного значения муниципального образования муниципальный округ Коломна, а на привлечение к публично-правовой ответственности органов и должностных лиц указанного муниципального образования.

При этом, как уже отмечал Уставный суд Санкт-Петербурга (постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 29 октября 2009 года N 016-019/09-П), ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления своих полномочий, наличие отдельных финансовых нарушений (в том числе неэффективное расходование средств местного бюджета и завышенная стоимость оказываемых населению органами местного самоуправления услуг) может являться основанием для привлечения виновных субъектов в установленном порядке к закрепленной положениями федерального законодательства и законодательства Санкт-Петербурга ответственности. Такой подход соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 2 Постановления от 16 октября 1997 года N 14-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Учитывая, что определение для муниципального образования муниципальный округ Коломна перечня вопросов местного значения, отличного от перечня вопросов местного значения, установленного для иных муниципальных округов, носит произвольный характер, осуществленное правовое регулирование не соответствует юридической природе и характеру соответствующих общественных отношений, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что взаимосвязанные положения, установленные пунктами 1 и 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", в части, не включающей муниципальное образование муниципальный округ Коломна в перечень муниципальных округов, наделенных компетенцией по решению соответствующих вопросов местного значения, не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, его положениям пункта 1 статьи 3, пункта 2 статьи 63.

На основании изложенного, руководствуясь положениями пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать взаимосвязанные положения пунктов 1 и 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, его положениям пункта 1 статьи 3, пункта 2 статьи 63 в части, не включающей внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга муниципальный округ Коломна в перечень внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга муниципальных округов, наделенных компетенцией по решению вопросов местного значения, указанных в подпунктах 2 - 15 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

2. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Согласно статье 5 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" решение Уставного суда Санкт-Петербурга, вступившее в законную силу, обязательно для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан и подлежит неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

4. Согласно статье 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" признание нормативного правового акта либо отдельного его положения (положений) не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на нормативном правовом акте, признанном не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, либо воспроизводящих его.

5. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в "Вестнике Администрации Санкт-Петербурга" в течение 14 дней после его провозглашения.