Приложение. Обоснование

Приложение
к постановлению
Законодательного собрания
Ленинградской области
от 22 сентября 2010 года N 721

Обоснование

Законодательное собрание Ленинградской области считает протест прокурора Ленинградской области на областной закон от 24 декабря 2004 года N 117-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Ломоносовский муниципальный район и муниципальных образований в его составе" (далее - областной закон N 117-оз) необоснованным и не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям:

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года устанавливают границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Таким образом, областной закон N 117-оз, в соответствии с которым Законодательным собранием Ленинградской области были установлены границы соответствующих муниципальных образований, был принят во исполнение требований федерального законодательства в целях организации местного самоуправления на территории Ленинградской области.

При этом необходимо отметить, что установление границ вновь образованных муниципальных образований в период проведения реформы местного самоуправления являлось полномочием, относившимся к исключительной компетенции Законодательного собрания Ленинградской области.

В отношении конкретных требований прокурора Ленинградской области о приведении областного закона N 117-оз в соответствие с положениями федерального законодательства необходимо отметить следующее:

1. В обоснование своей позиции прокурор Ленинградской области указал на то, что в соответствии с пунктом 1 статьи 3 областного закона N 117-оз местом нахождения органов местного самоуправления Ломоносовского муниципального района является город Ломоносов, в то время как пунктом 10 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что административным центром муниципального района (населенным пунктом, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования) может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

Как указал в своем протесте прокурор Ленинградской области, город Ломоносов не имеет статуса городского округа и в силу Закона Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 года N 411-68 "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" является внутригородским муниципальным образованием Санкт-Петербурга.

Возражая против данного требования прокурора Ленинградской области, необходимо отметить, что на момент принятия областного закона N 117-оз указанной нормы в статье 11 Федерального закона N 131-ФЗ не содержалось, поскольку она была введена Федеральным законом от 28 декабря 2004 года N 186-ФЗ.

Кроме того, сравнительный анализ пункта 10 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ (в соответствии с которым административным центром может, а не должен считаться город (поселок), имеющий статус городского округа) и абзаца восемнадцатого части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ, в соответствии с которым административный центр муниципального района рассматривается как населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования, позволяет сделать вывод о том, что положения пункта 10 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ могут применяться постольку, поскольку законом субъекта Российской Федерации не установлено иное.

При этом норма пункта 10 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ очевидно призвана обеспечить, при необходимости, возможность нахождения административного центра муниципального района вне территории муниципального района, в данном случае на территории другого муниципального образования того же уровня - городского округа. Данный вывод следует из положений подпункта 14 пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ, в соответствии с которым территория городского округа не входит в состав территории муниципального района, хотя, с другой стороны, территория муниципального образования одного уровня (его часть) может располагаться в границах другого муниципального образования того же уровня. Таким образом, Федеральный закон N 131-ФЗ допускает возможность нахождения административного центра вне территории соответствующего муниципального образования. Подобное толкование представлено в определении Верховного суда Российской Федерации от 21 марта 2005 года N 1031-ОД. При этом запрет на нахождение административного центра муниципального района вне территории муниципального района, на территории другого муниципального образования другого уровня, в том числе на территории внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, отсутствует.

На момент принятия областного закона N 117-оз именно город Ломоносов с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры был определен в качестве административного центра Ломоносовского муниципального района. Исторически сложилось так, что только в городе Ломоносове всегда находились органы власти Ломоносовского района Ленинградской области. При этом необходимо отметить, что в соответствии с областным законом N 117-оз город Ломоносов рассматривается не в качестве муниципального образования, а в качестве населенного пункта, определенного как место нахождения органов местного самоуправления Ломоносовского муниципального района.

Особо следует отметить, что других вариантов расположения административного центра Ломоносовского муниципального района нет и, исходя из позиции прокурора, быть не может, так как на территории Ломоносовского района нет не только городских округов, но и населенных пунктов, имеющих статус города.

2. В обоснование своей позиции прокурор Ленинградской области указал также на то, что границы отдельных муниципальных образований в составе Ломоносовского муниципального района были определены в областном законе N 117-оз "с привязкой к территории лесхозов".

Поскольку в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" до 1 января 2008 года лесхозы подлежали преобразованию в соответствии с гражданским законодательством, а основными территориальными единицами в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, согласно статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации, становились лесничества и лесопарки, прокурор Ленинградской области сделал вывод о том, что в настоящее время установленные областным законом N 117-оз границы муниципальных образований (путем привязки их к территориям ныне несуществующих лесхозов) не соответствуют федеральному законодательству.

Возражая против данного требования прокурора Ленинградской области, необходимо отметить, что границы соответствующих муниципальных образований были установлены и обозначены на местности при помощи имевшегося правового инструментария - путем привязки к определенным, существовавшим в тот момент топографическим объектам - лесхозам и их структурным единицам (лесничествам, кварталам), границы которых, в свою очередь, также были определены в процессе осуществления лесоустройства в соответствии с действовавшим в тот период лесным законодательством.

Анализ положений приказа Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза) от 17 октября 2008 года N 319 "Об определении количества лесничеств на территории Ленинградской области и установлении их границ" позволяет сделать вывод о том, что новые границы лесничеств данным приказом фактически не устанавливались, а определение указанных границ было выражено в виде таблицы соответствия территорий ранее существовавших лесхозов и лесничеств в их составе и вновь образованных лесничеств и участковых лесничеств.

Таким образом, границы муниципальных образований в указанной части представляют собой фактически установленную областным законом N 117-оз условную линию, определенную в соответствии с нормами действовавшего в тот период времени законодательства, которая не меняется в зависимости от изменения наименований территориальных единиц, географических объектов.

В данном случае необходимо отметить, что с момента вступления в силу областного закона N 117-оз границы муниципальных образований на территории Ломоносовского района установлены, то есть данные границы, как условные линии на местности, в настоящее время являются самодостаточными юридическими фактами, топографическими и географическими объектами, установленными в соответствии с требованиями федерального законодательства. Таким образом, установление подзаконными нормативными актами границ земельных участков и объектов, в том числе лесхозов, должно соответствовать областному закону N 117-оз, а не наоборот.

3. Кроме того, в обоснование своей позиции прокурор Ленинградской области указал на то, что отдельные положения областного закона N 117-оз находятся в противоречии с частью 4 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации, статьей 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и статьей 54 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Возражая против данного требования прокурора Ленинградской области, необходимо отметить, что областной закон N 117-оз не может противоречить указанным нормам федерального законодательства, поскольку отношения, связанные с определением границ водных объектов, автомобильных дорог и мест нахождения юридических лиц, не относятся к предмету регулирования областного закона N 117-оз.