Решение Ленинградского областного суда от 13 марта 2007 г. N 3-16/07 О признании недействующей статьи 8 областного закона "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год" от 13.11.2006 г. N 130-оз с момента вступления его в силу

Решение Ленинградского областного суда
от 13 марта 2007 г. N 3-16\07

ГАРАНТ:

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 июня 2007 г N 33-Г07-13 настоящее решение оставлено без изменения

Ленинградский областной суд в составе:

Председательствующего - судьи Морозковой Е.Е.,

С участием прокурора Кулеевой Л.В.,

При секретаре Демьянковой Н.В.,

Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующей статьи 8 областного закона N 130-оз от 13.11.2006г. "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год",

установил:

Первый заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующей статьи 8 областного закона "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год" от 13.11.2006г. N 130-оз с момента вступления его в силу, то есть с 13.11.2006 г. В обоснование заявленных требований указано, что статьей 8 областного закона 130-оз от 13.11.2006 года Правительству Ленинградской области предоставлено право вносить изменения в ведомственную, функциональную и в экономическую структуру расходов в ходе исполнения областного закона "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год" в случаях, установленных названной статьей областного закона.

По мнению прокурора указанная правовая норма противоречит ст. 154 Бюджетного кодекса РФ, ч.2 ст.21 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ч.3 ст.25, ч.3 ст.83 Бюджетного кодекса РФ, ст.3 Федерального закона "О бюджетной классификации" от 15.08.1996 г. N 115-ФЗ, ст.38 Устава Ленинградской области, ч.2 ст.8 областного закона "О бюджетном процессе в Ленинградской области" от 26.09.2002г. N 36-оз.

Участвующий в деле прокурор Кулеева Л.В. просит удовлетворить требование прокурора по изложенным в заявлениях основаниям. Внесение изменений областным законом N 175-оз от 29.12.2006 г. в областной закон N 130-оз от 13.11.2006 г. не влияет на заявленное прокурором требование.

В письменном возражении представитель Законодательного собрания Ленинградской области В. Медведев просит отказать в удовлетворении заявления прокурора.

В судебном заседании представитель Законодательного собрания Ленинградской области В. Медведев просит отказать в удовлетворении заявления прокурора. Представитель полагает, что доводы прокурора основаны на неверном толковании закона. Закон не может противоречить неправильному толкованию федерального законодательства. В оспариваемой норме не идет речь о праве Правительства Ленинградской области вносить изменения в закон о бюджете, а - о праве вносить изменения в структуру расходов бюджетной росписи. В данном случае говорится о полномочиях Правительства Ленинградской области в период исполнения бюджета.

Представитель также считает, что того закона, норма которого оспаривается прокурором в заявлении не имеется, так как областной закон N 130-оз от 13.11.2006 г. изменен областным законом N 175-оз от 29.12.2006 г.

В письменном возражении представитель Губернатора Ленинградской области Белов А.Ю. просит отказать в удовлетворении требований прокурора; считает ссылки прокурора на п. "з" ст.71 Конституции РФ и на ст.2 Бюджетного кодекса РФ необоснованными. Представитель полагает, что прокурор неверно толкует нормы федерального законодательства в сфере определений круга полномочий (их структуры) органов государственной власти.

В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Белов А.Ю. просит отказать по тем основаниям, которые изложены в письменных возражениях, а также по тем доводам, которые приведены представителем Законодательного собрания Ленинградской области. По мнению Представителя доводы прокурора противоречат ст.81 Бюджетного кодекса РФ.

В письменном возражении представитель Комитета финансов Ленинградской области Кострикина С.Н. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора, считает его необоснованным; считает, что действие определенного круга причин и условий обязывает орган исполнительной власти (финансовый орган) корректировать как Приложения к закону о бюджете, так и его исполнение; такая корректировка бюджета не влечет за собой вредных последствий и не составляет бюджетного правонарушения. Ссылаясь на ст.ст.3, 4 Федерального закона 115-оз от 15.08.1996 г. "О бюджетной классификации РФ" представитель считает, что исполнительному органу власти предоставлено право самостоятельно (без согласования с законодателем) вносить изменения в ведомственную и функциональную классификации расходов. Указание о праве на "дополнение перечней целевых статей" - есть по сути, внесение изменений в ведомственную классификацию расходов бюджета соответствующего уровня. Представитель обращает внимание суда на то, что закон о бюджете является "законодательным актом особого рода"; на необходимость в определенных случаях в оперативном порядке разрешать вопрос о выделении денежных средств вследствие чрезвычайных ситуаций; на положения Федеральных законов о Федеральном бюджете, позволяющие в необходимых случаях в ходе исполнения бюджета вносить корректировки в приложения к бюджету - в ведомственную, функциональную и экономическую классификации.

В ходе судебного разбирательства представитель Комитета финансов Ленинградской области Кострикина С.Н. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по тем основаниям, которые изложены в письменном возражении. Представитель отмечает, что в оспариваемой норме указывается о праве вносить изменения не в закон, а в соответствующую структуру расходов и в период исполнения бюджета.

Изучив материалы дела, выслушав участвующего в деле прокурора Кулееву Л.В., представителя Законодательного собрания Ленинградской области Медведева В.П., представителя Губернатора Ленинградской области Белова А.Ю., представителя Комитета финансов Ленинградской области Кострикину С.Н., исследовав и оценив согласно требованиям ст.67 ГПК РФ представленные по делу доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему.

Согласно ст.13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

13 ноября 2006 года принят областной закон 130-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2006 год". В - последующем, областным законом N 175-оз от 29.11.2006 года в указанный закон внесены изменения и дополнения.

Перечисленные областные законы опубликованы в официальных изданиях Ленинградской области в установленном законом порядке.

Статьей 8 областного закона 130-оз от 13.11.2006 года предусмотрено: Установить, что в ходе исполнения областного закона "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год" Правительство Ленинградской области вправе вносить изменения в:

ведомственную структуру расходов областного бюджета Ленинградской области - в случае передачи полномочий по финансированию отдельных учреждений, мероприятий или расходов;

ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов областного бюджета Ленинградской области - при передаче органам местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области части полномочий органов исполнительной власти Ленинградской области;

ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов областного бюджета Ленинградской области - при передаче в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством, средств федерального бюджета;

экономическую структуру расходов областного бюджета Ленинградской области - в случае образования в ходе исполнения областного бюджета Ленинградской области на 2006 год экономии по отдельным статьям экономической классификации расходов;

ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов областного бюджета Ленинградской области - на суммы средств, предоставляемых получателям средств областного бюджета и бюджетам муниципальных образований Ленинградской области за счет:

резервного фонда Правительства Ленинградской области,

средств на проведение непредвиденных аварийно-восстановительных работ на объектах жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы,

субвенций на премирование муниципальных образований - победителей в областном конкурсе на звание "Самый благоустроенный город Ленинградской области" за 2006 год,

субвенций предприятиям-инвесторам, заключившим договор об осуществлении инвестиционной деятельности с Ленинградской областью,

средств бюджетам муниципальных образований на финансирование государственных капитальных вложений на безвозвратной основе по непрограммной части адресной инвестиционной программы,

субвенций бюджетам муниципальных образований на финансирование региональной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года" (в части капитальных вложений),

резерва на сбалансированность местных бюджетов,

субвенций бюджетам муниципальных образований на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Ленинградской области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, Ленинградской области и г. Санкт-Петербурга.

Названные классификации расходов областного бюджета содержатся в соответствующих Приложениях к областному закону 130-оз от 13.11.2006 г.

Таким образом, оспариваемой правовой нормой Правительству Ленинградской области фактически предоставлено право в ходе исполнения областного закона "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год" вносить изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов областного бюджета Ленинградской области.

В соответствии с п. "ж" ст.71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. В силу ч.1 ст.76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Согласно ч.5 ст.76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статьей 2 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год .нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст.1 настоящего Кодекса.

На основании части 4 ст.3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Как следует из ч.2 ст.2 БК РФ законы субъектов РФ о бюджетах субъектов на соответствующий год не могут противоречить настоящему кодексу. В случае наличия такового противоречия, применяется настоящий кодекс.

Бюджетные полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ как участников бюджетного процесса закреплены в ст.ст. 8, 153, 154 Бюджетного кодекса РФ. Согласно ст.ст. 18, 26 Бюджетного кодекса РФ, ч.3 ст.1 Федерального закона от 15.08.1996 года N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" бюджетная классификация Российской Федерации включает в себя функциональную, экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации и является единой и должна использоваться при составлении, утверждении, исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.

Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации имеет самостоятельное значение; установлена п.1 ст.25 Бюджетного кодекса РФ, частью 4 ст.4 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации"; согласно ч.3 ст.25 Бюджетного кодекса РФ ведомственная структура расходов бюджетов субъектов Российской Федерации утверждается законами (решениями) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год.

Состав показателей, представляемых в обязательном порядке для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете определен ст.181 Бюджетного кодекса РФ, состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте областного закона об областном бюджете закреплен в ст.17 областного закона "О бюджетном процессе в Ленинградской области" от 26.09.2002 года.

В соответствии же со ст.ст.6, 11, 15 Бюджетного кодекса РФ бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ. Аналогичные правовые нормы содержатся в областном законе 36-оз от 26.09.2002 г. "О бюджетном процессе в Ленинградской области".

Таким образом, приведенные выше правовые нормы свидетельствуют о том, что фактически, ведомственная, функциональная и экономическая структура расходов бюджета субъекта РФ являются необходимыми составными частями закона о бюджета субъекта РФ, что, по существу, не отрицается и участниками процесса.

Согласно же ст.ст.8, 11, 15, 153 Бюджетного кодекса РФ, п. "а" ч.2 ст.5 Федерального закона N 184-ФЗ от 6.10.1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" утверждение бюджета субъекта РФ законом субъекта РФ (а следовательно и внесение изменений и дополнений в закон субъекта о бюджете) относится к основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Также, в соответствии с ч.3 ст.83 Бюджетного кодекса РФ финансирование новых видов расходов бюджетов или увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон (решение) о бюджете либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета.

Таким образом, ст.8 областного закона 130-оз от 13.11.2006 г. "Об областном бюджете Ленинградской области" в действующей редакции, как предоставляющая" возможность высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ - Правительству Ленинградской области самостоятельно вносить изменения в составные части областного закона о бюджете (в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов областного бюджета) не может быть признана соответствующей вышеперечисленным правовым нормам федерального и областного законодательства и подлежит признанию недействующей по изложенным основаниям.

Довод представителя Законодательного собрания Ленинградской области о том, что в оспариваемой норме не идет речь о праве Правительства вносить изменения в закон о бюджете, а - предоставляется право Правительству вносить изменения в структуру расходов в бюджетной росписи и в ходе исполнения бюджета, не соответствует тексту оспариваемой нормы.

Довод участников процесса о том, что в оспариваемой правовой норме говорится о полномочиях Правительства Ленинградской области именно в ходе исполнения бюджета, что соответствует требованиям ст. 154 Бюджетного кодекса РФ, также не может быть признан правомерным.

В оспариваемой правовой норме раскрыты не полномочия Правительства Ленинградской области в ходе исполнения бюджета области в соответствии с положениями Главы 24 Бюджетного кодекса РФ, а фактически, содержится правомочие Правительства Ленинградской области как высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по внесению (самостоятельно) изменений в составную часть закона о бюджете области в ходе его исполнения, что является неправомерным по изложенным выше основаниям.

Довод же о том, что в случае признания оспариваемой правовой нормы будет блокирована работа финансового органа по исполнению бюджета необоснован и не соответствует ст.83, Главе 24 Бюджетного кодекса РФ.

Ссылка представителя Законодательного собрания Ленинградской области на то, что закона, оспариваемого прокурором, не имеется, так как принят областной закон N 175-оз от 29.12.2006 г. является необоснованной.

Областной закон N 130-оз от 13.11.2006 г. не отменен; областным законом N 175-оз от 29.12.2006 г. лишь внесены изменения в названный выше областной закон, оспариваемая прокурором норма не изменена.

Утверждение о том, что на основании ст.ст.3, 4 Федерального закона 115-ФЗ от 15.08.1996 г. "О бюджетной классификации РФ" органы исполнительной власти вправе самостоятельно вносить изменения в ведомственную и функциональную структуру расходов бюджета субъекта РФ не соответствует тексту названных норм.

В остальной части доводы и возражения представителей заинтересованных лиц сводятся как к неверному толкованию содержания оспариваемой правовой нормы, так и к неверному толкованию норм федерального законодательства. Руководствуясь ст.ст. 194-198 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление первого заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить.

Признать недействующей статью 8 областного закона от 13.11.2006 г. N 130-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год" (в редакции закона Ленинградской области от 29.12.2006 г. N 175-оз) с момента вступления его в силу, с 13 ноября 2006 года.

Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы и кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья

Е.Е.Морозкова

Решение в окончательной форме изготовлено 19 марта 2007 года.