Решение Ленинградского областного суда от 14 марта 2008 г. N 3-42/08 О признании недействующими отдельных положений областного закона Ленинградской области от 17 апреля 1996 года N 9-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области"

Решение Ленинградского областного суда
от 14 марта 2008 г. N 3-42/08

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шадриной Е.В.,

при секретаре Даниловой Л.В.,

с участием прокурора Бобковой Г.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующими отдельных положений областного закона Ленинградской области от 17 апреля 1996 года N 9-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области",

установил:

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с заявлением об оспаривании отдельных положений областного закона Ленинградской области от 17 апреля 1996 года N 9-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области", мотивируя требования тем, что оспариваемые нормы противоречат Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и Правилам ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2005 года N 350.

Просит признать недействующими с 1 января 2006 года следующие положения областного закона Ленинградской области от 17 апреля 1996 года N 9-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области":

абзац 2 пункта 1 статьи 6;

абзац 1 пункта 3 в части слов "или входить в состав муниципальных образований (волостей) статьи 6;

подпункт 4 пункта 3 статьи 6;

абзац 2 пункта 2 статьи 8;

пункт 3 статьи 8;

пункт 4 в части слов "принимаемыми по инициативе органов местного самоуправления с учетом мнения населения, выявляемого в результате опроса или схода граждан. Опрос населения проводится в порядке, предусмотренном законодательством о референдумах. Результаты опроса имеют рекомендательный характер." статьи 10;

пункт 5 в части слов "принимаемого по инициативе губернатора или по инициативе органов местного самоуправления муниципальных образований в порядке осуществления ими права на законодательную инициативу с согласия населения, выявляемого в результате референдума, схода граждан или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования." статьи 10;

пункт 1 статьи 11 в отношении муниципальных образований;

пункт 2 в части слов "а также мнения местного населения, выявленного в результате опроса или схода граждан." статьи 11 в отношении муниципальных образований;

пункт 1 статьи 12 в отношении муниципальных образований;

пункт 4 в части слов "муниципальных образований" статьи 12;

абзац 2 пункта 1 в части слов "волостей" статьи 13,

абзац 2 пункта 4 в части слов "решения местных референдумов или сходов граждан муниципальных образований" и "или границы которых будут изменены" статьи 13 в отношении муниципальных образований;

абзац 2 пункта 5 статьи 13 в отношении муниципальных образований.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Бобкова Г.Г. заявление поддержала и просила его удовлетворить.

Представители законодательного собрания Ленинградской области Малкин Д.В., правительства Ленинградской области и губернатора Ленинградской области Васильева Т.В. требования прокурора признали.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд находит заявление заместителя прокурора Ленинградской области подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Судом установлено и из материалов дела следует, что 17 апреля 1996 года принят областной закон Ленинградской области N 9-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области".

Абзацем 1 статьи 14 областного закона установлено, что он вступает в силу с момента его опубликования.

Текст областного закона опубликован в следующих официальных изданиях Ленинградской области: "Вести", N 47, 7 мая 1996 года; "Вестник законодательного собрания Ленинградской области", выпуск 3 (11) 1996.

Из содержания статьи 1 областного закона следует, что настоящий закон устанавливает административно-территориальное устройство и регулирует порядок решения вопросов местного значения административно-территориального устройства Ленинградской области.

Конституцией Российской Федерацией вопросы территориального устройства субъектов Российской Федерации не отнесены ни к ведению Российской Федерации, ни к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 73 и части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, и в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, статья 3 областного закона от 17 апреля 1996 года N 9-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области" определяет, что территориальными образованиями в Ленинградской области являются административно-территориальные и муниципальные образования, в которых осуществляется государственное управление и местное самоуправление соответственно. Муниципальными образованиями являются городские, сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иные населенные пункты, предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Следовательно, данный областной закон не только разрешает вопросы административно-территориального устройства, но и регулирует правоотношения, возникающие в сфере осуществления местного самоуправления.

В соответствии со статьей 12, частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно пункту "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

6 октября 2003 года принят Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" которым установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены государственные гарантии его осуществления.

Главой 12 названного Федерального закона "Переходные положения", вступающего в силу с 1 января 2009 года, за исключением этой главы, которая действует со дня официального опубликования настоящего Федерального закона (опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации" 6 октября 2003 года) предусмотрен переходный период, особенности осуществления местного самоуправления в который, установлены в статье 84, а меры по реализации этих положений - в статье 85 этого Федерального закона.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федерального закона) органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны до 1 января 2006 года привести в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Областной закон Ленинградской области от 17 апреля 1996 года N 9-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области" (далее - областной закон) на момент рассмотрения дела судом не изменялся и действует в прежней редакции.

Абзацем 2 пункта 1, абзацем 1 пункта 3 и подпунктом 4 пункта 3 статьи 6 областного закона установлено, что муниципальными образованиями в Ленинградской области являются городские и сельские поселения, волости, принявшие Уставы муниципальных образований; городские и сельские поселения могут являться муниципальными образования или входить в состав муниципальных образований (волостей); волости являются муниципальными образованиями, включающими в свой состав несколько поселений, объединенных общей территорией, для совместного осуществления местного самоуправления по решению населения этих поселений.

Пунктом 3 статьи 8 областного закона определен порядок образования и упразднения волостей.

В силу абзаца 2 пункта 1 статьи 13 областного закона, которая предусматривает перечень документов и материалов по вопросам изменения административно-территориального устройства, при образовании и упразднении районов, установлении и перенесении их административных центров в законодательное собрание вносится пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности вносимых предложений и сведения о размере территории района, количестве волостей и иных муниципальных образований, численности населения, основных промышленных, сельскохозяйственных и транспортных предприятиях, предприятиях связи, торгового и бытового обслуживания населения, социально-культурных учреждениях; сведения о существующих и предусматриваемых структуре и штатах администрации района, источниках покрытия расходов на содержание работников органов государственного управления; предложение о наименовании района и объяснение этого наименования

В статье 2 Федерального закона раскрыто содержание основных понятий и терминов, используемых в Федеральном законе, и указано, что муниципальным образованием является городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения, в которых в силу части 1 статьи 10 Федерального Закона осуществляет местное самоуправление.

Следовательно, волости вышеуказанными положениями областного закона отнесены к муниципальным образованиям неправомерно, а потому абзац 2 пункта 1, абзац 1 пункта 3 в части слов "или входить в состав муниципальных образований (волостей), подпункт 4 пункта 3 статьи 6, пункт 3 статьи 8 и абзац 2 пункта 1 в части слов "волостей" статьи 13 областного закона подлежат признанию недействующими.

Абзацем 2 пункта 2 статьи 8 областного закона предусмотрено, что при образовании поселений, которые согласно статье 6 областного закона являются муниципальными образованиями, учитывается мнение населения, проживающего на территории образуемого населенного пункта, выявляемое в результате опроса или схода граждан, результаты опроса населения носят рекомендательный характер.

Статья 10 областного закона определяет порядок установления и изменения границ административно-территориальных и муниципальных образований. Согласно пункту 4 названной статьи установление границ муниципальных образований производится областными законами, принимаемыми по инициативе органов местного самоуправления с учетом мнения населения, выявляемого в результате опроса или схода граждан. Опрос населения проводится в порядке, предусмотренном законодательством о референдумах. Результаты опроса имеют рекомендательный характер. Пунктом 5 этой же статьи предусмотрено, что изменение границ муниципальных образований, в том числе при объединении, преобразовании или реорганизации производится на основании областного закона, принимаемого по инициативе губернатора или по инициативе органов местного самоуправления муниципальных образований в порядке осуществления ими права на законодательную инициативу с согласия населения, выявляемого в результате референдума, схода граждан или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

В силу абзаца 2 пункта 4 статьи 13 областного закона в законодательное собрание при изменении границ территориальных образований вносятся решения местных референдумов или сходов граждан муниципальных образований, которые в результате такого изменения будут входить в состав другого административно-территориального образования или границы которых будут изменены, если иная процедура не предусмотрена уставом муниципального образования.

Пунктом 1 части 1 статьи 85 Федерального закона предусмотрено, что в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года устанавливают границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Учет мнения населения данной нормой не предусмотрен.

В соответствии с требованиями части 3 статьи 84 Федерального закона изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу настоящей главы, в период со дня вступления в силу настоящей главы до 1 января 2006 года допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленным настоящей статьей и статьей 85 настоящего Федерального закона. Изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу настоящей главы, производится с соблюдением требованием соответственно статей 12 и 13 настоящего Федерального закона. При этом в отношении городских и сельских поселений, являющихся муниципальными образованиями на день вступления в силу настоящей главы, требования пунктов 6, 7 и 10 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона не применяются.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона предусмотрено, что изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.

При этом в частях 2-4 данной статьи указано, что если изменение границ муниципальных районов (поселений) влечет за собой отнесение территории отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других муниципальных районов (поселений), то это осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов. В данном случае согласие населения обязательно и оно должно быть выражено путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменения же границ муниципального образования, которые не влекут отнесение территорий отдельных населенных пунктов (входящих в состав муниципального образования) к территории другого муниципального образования, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального образования, то есть в данном случае выяснение мнения населения может осуществляться через представительный орган местного самоуправления.

В силу частей 1, 2 статьи 13 Федерального закона преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ, и его инициаторами могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы государственной власти.

Таким образом, Федеральным законом предъявляются различные правовые требования к формированию территорий муниципальных образований. Содержание оспариваемых прокурором норм областного закона, которые регулируют порядок установления и изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований, свидетельствует о том, что они предусматривают иные, отличные от установленных Федеральным законом, правила, в связи с чем, абзац 2 пункта 2 статьи 8 областного закона, пункт 4 в части слов "принимаемыми по инициативе органов местного самоуправления с учетом мнения населения, выявляемого в результате опроса или схода граждан. Опрос населения проводится в порядке, предусмотренном законодательством о референдумах. Результаты опроса имеют рекомендательный характер.", пункт 5 в части слов "принимаемого по инициативе губернатора или по инициативе органов местного самоуправления муниципальных образований в порядке осуществления ими права на законодательную инициативу с согласия населения, выявляемого в результате референдума, схода граждан или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования." статьи 10 областного закона, а абзац 2 пункта 4 в части слов "решения местных референдумов или сходов граждан муниципальных образований" и "или границы которых будут изменены статьи 10 областного закона - в отношении муниципальных образований, подлежат признанию недействующими.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка: вместо "или границы которых будут изменены статьи 10 областного закона" следует читать "или границы которых будут изменены" статьи 13 областного закона"

В силу пунктов 1, 2 статьи 11, абзаца 2 пункта 5 статьи 13 наименование и переименование муниципального образования производится областным законами в порядке, устанавливаемом федеральным законодательством, с учетом географических, исторических, национальных, бытовых и других местных условий, а также с учетом выявленного в результате опроса или схода граждан мнения местного населения. При переименовании муниципальных образований, а также при наименовании вновь возникших территориальных образований в законодательное собрание должны быть внесены сведения о результатах опроса населения соответствующих образований.

Между тем, согласно пункту 1 части 1 статьи 44 Федерального закона наименование муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования, а статья 6 Федерального закона не наделяет органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по определению порядка наименования и переименования муниципальных образований.

В связи с этим, пункт 1 статьи 11, а пункт 2 в части слов "а также мнения местного населения, выявленного в результате опроса или схода граждан" этой же статьи, абзац 2 пункта 5 статьи 13 областного закона - в отношении муниципальных образований, следует признать недействующими.

Статьей 12 областного закона правительство Ленинградской области наделено полномочиями по учету и регистрации муниципальных образований, что противоречит пункту 3 Правил ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2005 года N 350 "О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации", согласно которому учет муниципальных образований осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, а потому пункт 1 статьи 12 областного закона в отношении муниципальных образований, а пункт 4 этой же статьи в части слов "муниципальных образований", нельзя признать соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Принимая во внимание, что оспариваемые прокурором положения областного закона от 17 апреля 1996 года N 9-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области" вступили в противоречие с федеральным законодательством с 1 января 2006 года, они подлежат признанию недействующими с 1 января 2006 года.

Руководствуясь статьями 194-198, 251-253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить.

Признать абзац 2 пункта 1, абзац 1 пункта 3 в части слов "или входить в состав муниципальных образований (волостей)", подпункт 4 пункта 3 статьи 6; абзац 2 пункта 2, пункт 3 статьи 8; пункт 4 в части слов "принимаемыми по инициативе органов местного самоуправления с учетом мнения населения, выявляемого в результате опроса или схода граждан. Опрос населения проводится в порядке, предусмотренном законодательством о референдумах. Результаты опроса имеют рекомендательный характер.", пункт 5 в части слов "принимаемого по инициативе губернатора или по инициативе органов местного самоуправления муниципальных образований в порядке осуществления ими права на законодательную инициативу с согласия населения, выявляемого в результате референдума, схода граждан или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования." статьи 10; пункт 4 в части слов "муниципальных образований" статьи 12; абзац 2 пункта 1 в части слов "волостей" статьи 13 областного закона Ленинградской области от 17 апреля 1996 года N 9-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области" недействующими с 1 января 2006 года.

Пункт 1, пункт 2 в части слов "а также мнения местного населения, выявленного в результате опроса или схода граждан." статьи 11, пункт 1 статьи 12, абзац 2 пункта 4 в части слов "решения местных референдумов или сходов граждан муниципальных образований" и "или границы которых будут изменены", абзац 2 пункта 5 статьи 13 областного закона Ленинградской области от 17 апреля 1996 года N 9-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области" признать недействующими с 1 января 2006 года в отношении муниципальных образований.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.

Судья

Е.В. Шадрина