Решение Ленинградского областного суда от 11 июня 2008 г. N 3-85/08 Об отказе в удовлетворении заявления заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим постановления правительства Ленинградской области от 30 декабря 2005 г. N 348 "Об утверждении положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении Ленинградской области",

Решение Ленинградского областного суда
от 11 июня 2008 г. N 3-85/08

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2008 г. N 33-Г08-14 настоящее решение оставлено без изменения

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шадриной Е.В.,

при секретаре Ивановой М.Г.,

с участием прокурора Лобанева Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим постановления правительства Ленинградской области от 30 декабря 2005 года N 348 "Об утверждении положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении Ленинградской области",

ГАРАНТ:

Постановлением Правительства Ленинградской области от 22 августа 2013 г. N 265 постановление Правительства Ленинградской области от 30 декабря 2005 г. N 348 признано утратившим силу

установил:

Правительством Ленинградской области 30 декабря 2005 года принято постановление N 348 "Об утверждении положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении Ленинградской области", в которое в последующем внесены изменения постановлением правительства области от 25 мая 2007 года N 114.

Первоначальный текст постановления опубликован 30 декабря 2005 года в издании "Вестник правительства Ленинградской области", а изменяющее его содержание постановление - 26 июня 2007 года в том же официальном издании.

В названном постановлении области указано, что положение об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении Ленинградской области (далее - Положение) правительством области утверждается в целях реализации подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В пункте 1 Положения содержатся общие положения. В частности, в пунктах 1.1- 1.2 указано, что настоящее Положение регулирует вопросы организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Ленинградской области, целью Положения является установление прав и обязанностей перевозчиков, а также порядка их взаимоотношений с органами государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления при осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Ленинградской области. В пункте 1.5 указаны понятия, используемые в Положении, и раскрыто их содержание, а пунктом 1.6 предусмотрено, что понятия, используемые в настоящем Положении и не указанные в пункте 1.5, применяются в значениях, определенных федеральными нормативными правовыми актами. В пункте 1.7 определены полномочия отраслевого органа исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченного в установленном порядке организовывать транспортное обслуживание в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Ленинградской области.

В пункте 2 Положения установлены мероприятия, касающиеся организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении.

В пунктах 3-4 Положения определены цель и порядок формирования маршрутной сети путем открытия, изменения и/или закрытия пригородных и межмуниципальных маршрутов; в пунктах 5-6 предусмотрен учет маршрутов и порядок ведения реестра маршрутов Ленинградской области; в пункте 7 установлены требования, предъявляемые к расписанию движения автобусов; в пункте 8 содержатся положения о пунктах посадки (высадки) пассажиров; в пункте 9 предусмотрены гарантии для уполномоченных перевозчиков; в пункте 10 определено содержание договора о транспортном обслуживании; пункт 11 предусматривает порядок заключения договора о транспортном обслуживании и договора об обеспечении деятельности перевозчиков.

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании указанного постановления правительства области недействующим со дня принятия.

В обоснование заявления ссылается на то, что положения подпункта "б" пункта 1 статьи 5, статьи 21, пункта 2 статьи 26.1, подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", нормы Устава Ленинградской области соответствующие полномочия по правовому регулированию организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении правительству Ленинградской области как исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации не предоставляют.

По мнению прокурора, вопросы организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и, межмуниципальное сообщение) могут регулироваться на уровне субъекта Российской Федерации - Ленинградской области только законом, принятым законодательным органом государственной власти области. Допуская в принципе возможность принятия правительством области как исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов по вопросам организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение), прокурор полагает, что их принятие возможно только в случае решения финансового обеспечения этих вопросов.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Лобанев Е.В. заявление поддержал и просил его удовлетворить.

Представитель правительства Ленинградской области Кочорова Е.В. и представитель законодательного собрания Ленинградской области Малкин Д.В. против удовлетворения заявления прокурора возражали, в представленных письменных возражениях, основываясь на тех же нормах, что и прокурор, указывают, что на уровне субъекта Российской Федерации вопросы организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) могут регулироваться не только законами, но и иными нормативными правовыми актами, к которым относится оспариваемое постановление, поэтому при его принятии правительство области свои полномочия не превысило. Также считают, что из пункта 3.1 статьи 26.3 и Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не следует, что по данным вопросам сначала обязательно принятие законодательным собранием области областного закона, а исполнительный орган власти вправе принимать иные нормативные акты лишь в обеспечение реализации этих областных законов.

Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора Лобанева Е.В., представителя правительства Ленинградской области Кочоровой Е.В., представителя законодательного собрания Ленинградской области Малкина Д.В., проанализировав действующее федеральное и областное законодательство, суд находит заявление заместителя прокурора Ленинградской области не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с подпунктом "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъекта

Российской Федерации относятся вопросы защиты свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Статьей 73 Конституции Российской Федерации установлено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Пунктом 4 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим федеральным законом, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Статьей 5 данного Закона определены основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Пунктом "б" части 1 названной статьи предусмотрено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. В части 2 данной статьи перечислены предметы ведения, по которым принимаются законы субъектов Российской Федерации, а в части 3 той же статьи указаны вопросы, связанные с организацией осуществления государственной власти в субъекте Российской Федерации, которые решаются путем принятия законодательным органом постановлений.

В силу статьи 20 указанного Закона высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации. Пунктами "а" и "з" статьи 21 Федерального закона к основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено осуществление в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью, а также осуществление иных полномочий, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка: вместо "Пунктами "а" и "з" статьи 21" следует читать "Подпунктами "а" и "з" пункта 2 статьи 21"

Согласно подпункту 12 пункта 2, пункту 3.1 статьи 26.3 названного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, касающихся организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение), по которым органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, то есть указанное регулирование осуществляется в сфере защиты прав человека и общественной безопасности, а потому относится к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 4 Федерального закона законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Из пункта 1 статьи 6 Федерального закона следует, что вопросы организации транспортного обслуживания населения и организации деятельности пригородного и междугороднего транспорта не отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации, следовательно, отнесены к компетенции субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 3 статьи 6 Федерального закона субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации самостоятельно решают вопросы безопасности дорожного движения.

Следовательно, вопросы организации транспортного обслуживания населения и организации деятельности пригородного и. междугороднего транспорта отнесены к компетенции субъекта Российской Федерации, для решения которых органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты.

Из статьи 3 областного закона от 27 октября 1994 года N 6-оз "Устав Ленинградской области" (далее - Устав области) следует, что в систему органов государственной власти Ленинградской области входят законодательное собрание области - высший законодательный (представительный) орган государственной власти области, а также правительство области - высший исполнительный орган государственной власти области.

Основные полномочия законодательного собрания Ленинградской области перечислены в статье 29 Устава области, в соответствии с пунктом 1 части 1 и частью 2 которой, законодательное собрание области осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Ленинградской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Ленинградской области. Указанные полномочия законодательным собранием области реализуются областным законом.

Согласно пунктам 2, 10 статьи 38 Устава области правительство Ленинградской области осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, уставом Ленинградской области и областными законами, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.

В силу части 6 статьи 2 и части 2 статьи 39 Устава области, статьи 8 областного закона от 13 декабря 2001 года N 71-оз "О порядке подписания, опубликования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти", действовавшего на момент принятия оспариваемого постановления правительства области как в первоначальной редакции, так и с учетом внесенных в него изменений, правительство области принимает нормативные правовые акты в форме постановлений, которые входят в состав законодательства Ленинградской области (областного законодательства).

Таким образом, из приведенных норм Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти", областного законодательства не следует, что полномочия субъекта Российской Федерации при решении вопросов организации транспортного обслуживания населения. и организации деятельности пригородного и междугороднего транспорта, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения на территории субъекта Российской Федерации, подлежат реализации только областными законами. Из перечисленных норм также не следует, что данные вопросы не могут быть урегулированы нормативным правовым актом исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации без предварительного принятия законодательным органом субъекта Российской Федерации по этим вопросам областного закона.

Кроме того, из содержания статьи 2, статьи 4 и части 1 статьи 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" усматривается, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляют мероприятия по организации дорожного движения в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог. Следовательно, указанные мероприятия могут устанавливаться входящими в состав законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения нормативными правовыми актами исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации. При этом под организацией дорожного движения понимается комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах.

Из пункта 1.4 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 года N 2 во исполнение Федерального закона Российской Федерации от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", усматривается, что функции управления деятельностью по удовлетворению потребностей населения в автобусных перевозках и обеспечению безопасности этих перевозок могут возлагаться на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Из пунктов 1.1, 1.2 Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении в Ленинградской области следует, что данное Положение регулирует отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания автомобильным транспортом общего пользования в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории области, то есть отношения, возникающие между перевозчиками и исполнительными органами государственной власти, местного самоуправления при осуществлении транспортного обслуживания населения по вопросам технического обеспечения безопасности движения, соблюдения технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам.

Пунктом 2 Положения установлено, что организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном включает: систематическое изучение пассажиропотоков; разработку на основе материалов обследований пассажиропотоков рациональных маршрутных схем, предусматривающих при необходимости открытие новых и изменение направления существующих маршрутов; выбор типа и определение количества подвижного состава на маршрутах; нормирование скоростей движения автобусов; выбор систем организации движения автобусов на маршрутах с использованием рациональных режимов контроля; составление расписаний движения автобусов и графиков выпуска на маршруты; координацию работы автомобильного транспорта с другими видами пассажирского транспорта; управление движением транспортных средств и оперативный контроль за регулярностью движения; обслуживание пассажиров на автовокзалах, автостанциях и в пути; разработку текущих и перспективных планов развития пассажирского автомобильного транспорта в пригородном и межмуниципальном (междугородном) сообщении.

Положением также решены вопросы формирования маршрутной сети, в том числе, открытия, изменения и/или закрытия автобусных маршрутов, их эксплуатации, учета и реестра маршрутов, расписания движения автобусов, привлечения к пассажирским перевозкам перевозчиков, способных обеспечить наиболее безопасные условия перевозки пассажиров.

Анализ Положения позволяет сделать вывод, что его нормы направлены на организацию дорожного движения в целях повышения его безопасности, то есть создание комплекса организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах.

В связи с этим суд считает, что правительством Ленинградской постановление от 30 декабря 2005 года N 348 "Об утверждении положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении Ленинградской области" принято в соответствии со своей компетенцией.

Суд не может согласиться с доводами прокурора о том, что в силу пункта 3.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации органов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации по вопросам организации транспортного межмуниципальное сообщение) вправе принять нормативный правовой акт только в случае решения финансового обеспечения этих вопросов, поскольку из содержания названной нормы такой вывод не следует.

Пунктом 2 статьи 26.1 того же Федерального закона определены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемые по предметам совместного ведения. Учитывая, что правительством области в оспариваемом прокурором постановлении реализованы полномочия, установленные федеральным и областным законодательством, оснований считать данную норму нарушенной у суда не имеется.

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь статьями 194-198, 251-253 ГПК РФ, суд

решил:

Заместителю прокурора Ленинградской области в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления правительства Ленинградской области от 30 декабря 2005 года N 348 "Об утверждении Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении Ленинградской области" отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.

Судья

Е.В.Шадрина