Решение Ленинградского областного суда от 25 декабря 2008 г. N 3-173\08 О частичном удовлетворении заявления о признании недействующими Постановления Правительства Ленинградской области от 28 января 2008 г. N 9 (в редакции Постановления Правительства Ленинградской области от 7 июня 2008 г. N 167) и Положения "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области"

Решение Ленинградского областного суда
от 25 декабря 2008 г. N 3-173\08

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 марта 2009 г. N 33-Г09-3 настоящее решение оставлено без изменения

Ленинградский областной суд в составе:

Председательствующего - судьи Морозковой Е.Е.,

С участием прокурора Марченко А.В.

При секретаре Лебедевой Т.А.,

Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора о признании недействующими Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. (в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 167 от 07.06.2008г.) и Положения "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области", утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 167 от 07.06.2008,

установил:

Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующими пунктов 9.1 и 9.2 Положения "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области", утв. Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. с момента его принятия.

В обоснование указано, что совместным Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26.07.1996г. организован комплексный заказник "Гладышевский" регионального значения. Пунктами 9.1 и 9.2 Положения, утв. Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г., сняты существовавшие ранее в заказнике ограничения и расширены разрешенные виды деятельности.

В соответствии с п.3 ст.24 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" решение об изменении режима заказника должно приниматься совместно Губернаторами Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

В заявлении от 9.07.2008г. прокурор уточнил заявленные требования и просил признать недействующим с момента принятия пункт 9.2 Положения "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области", утв. Постановлением Правительства Ленинградской области от 28.01.2008г. N 9, в части слов "формирование и предоставление земельных участков под организацию фермерских и крестьянских хозяйств" и "а также под имеющиеся по состоянию на 1 января 2008 года объекты жилищного строительства и садоводств, в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами", как противоречащие действующему законодательству.

По мнению прокурора, пунктом 9.2 Положения (утв. Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г.) по сравнению с Положением (утв.совместным Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Ленинградской области) расширена сфера возможной деятельности в заказнике, изменен его режим. Решение же об изменении режима заказника должно было приниматься совместно Губернатором Санкт-Петербурга и Губернатором Ленинградской области.

В дополнительном заявлении от 9.12.2008г. прокурор просит признать недействующими:

1. Постановление Правительства Ленинградской области от 28.01.2008г.N 9 "О государственном природном комплексном заказнике регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области" (в редакции Постановления Правительства Ленинградской области от 07.06.2008г. N 167) с момента вступления в законную силу решения суда;

2. с момента вступления в законную силу решения суда Положение "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области", утв. п.3 Постановления Правительства Ленинградской области от 28.01.2008г. N 9 "О государственном природном комплексном заказнике регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области" (в редакции Постановления Правительства Ленинградской области от 07.06.2008г. N 167).

В дополнительном заявлении прокурор, проанализировав Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. и N 167 от 7.06.2008г., делает вывод о том, что в период с 28.01.2008г. по 07.06.2008г. на территории Ленинградской области создан государственный природный комплексный заказник регионального значения "Гладышевский".

Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. (в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 167 от 7.06.2008г) утверждено Положение об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области. В Положении установлен статус и профиль заказника, определена его площадь и местоположение, границы, ответственные органы государственной власти, установлен режим особой охраны, определены запрещенные виды деятельности, установлен порядок привлечения виновных лиц к ответственности.

В нарушение п.4 ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" материалы, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения, для проведения экологической экспертизы не направлялись.

В ходатайстве, представленном в судебное заседание 23-25 декабря 2008 года, прокурор, участвующий в деле, сначала просит признать недействующим, также, и Постановление Правительства Ленинградской области N 167 от 7 июня 2008 года. Однако, Ленинградским межрайонным природоохранным прокурором названное требование в установленном порядке не заявлено.

В-дальнейшем, в ходе судебного разбирательства участвующий в деле прокурор Марченко А.В. просит признать недействующими: Постановление Правительства Ленинградской области от 28.01.2008г.N 9 "О государственном природном комплексном заказнике регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области" (в редакции Постановления Правительства Ленинградской области от 07.06.2008г. N 167) с момента вступления в законную силу решения суда, и с момента вступления в законную силу решения суда Положение "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области", утв. п.3 Постановления Правительства Ленинградской области от 28.01.2008г. N 9 "О государственном природном комплексном заказнике регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области" (в редакции Постановления Правительства Ленинградской области от 07.06.2008г. N 167) по тем основаниям, которые изложены в заявлении от 9.12.2008г и представлены в письменном выступлении прокурора на предварительном заседании.

Прокурор считает, что Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. утверждено Положение о заказнике "Гладышевский", установлены границы заказника, сфера возможной хозяйственной и иной деятельности расширена, а ограничительные меры сужены. В результате изменяется режим охраны заказника, профиль, границы и гидрологический режим.

Внесенные Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. изменения носят нормативно-технический и инструктивно-методический характер, однако в нарушение п.1 ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" названные материалы экологическую экспертизу не проходили.

Положение об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области /в действующей редакции/ содержит нормы нормативно-технического (пункты 2,3,4,5,6,7,8,8.2,8.3,9,9.1,9.2,10,15,14,16) и инструктивно-методического характера (пункты 1,9.3,12). Проект названного Положения в нарушение п.1 ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" не прошел экологическую экспертизу.

При образовании заказника нарушены требования п.п.1,4 ст.12 Федерального закона "Об экологической экспертизе".

В первоначальном письменном возражении от 04.07.2008г. представителя Правительства Ленинградской области отмечено, что совместное Распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г. не соответствовало Уставу Ленинградской области и п.2 ст.23 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. утверждены границы заказника, режим использования территории заказника, то есть фактически организован новый заказник (л.д. 20-21).

В письменном возражении представитель Правительства Ленинградской области Белов А.Ю. считает заявления прокурора необоснованными. Ссылаясь на п.6 ст.2 Закон Ленинградской области "Устав Ленинградской области" отмечает, что Постановление Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. не является нормативно-техническим и инструктивно-методическим документом в области охраны окружающей среды. Поэтому ссылка прокурора на нарушение п.1 ст.12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" необоснованна.

В границах же, описанных в Постановлении Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. "О государственном природном комплексном заказнике регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области" статус особо охраняемой природной территории регионального значения был придан Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26 июля 1996г. Прокурор не ссылается на то обстоятельство, что проект данного распоряжения проходил экологическую экспертизу.

В судебном заседании представитель Правительства Ленинградской области Белов А.Ю. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по основаниям, изложенным в возражении. Представитель отмечает, что доводы прокурора не соответствуют материалам дела. Заказник создан совместным Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.96, правовых оснований для признания недействующим Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. прокурором не представлено.

Представитель считает, что оспариваемое Постановление Правительства Ленинградской области является нормативным правовым актом, а Положение о заказнике "Гладышевский" не содержит пунктов нормативно-технического и инструктивного характера. Часть из названных прокурором пунктов являются нормами правового характера, рассчитанными на неоднократное применение для неопределенного круга лиц.

Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. в действующей редакции границы заказника "Гладышевский" не изменены, заказник только разделен на две части: находящуюся на территории Ленинградской области и находящуюся на территории Санкт-Петербурга.

В первоначальном письменном объяснении представителя Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области отражено, что совместное Распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г. не соответствовало действующему законодательству (п.2 ст.23 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", Уставу Ленинградской области). Одновременно указано, что анализ содержания Положения показывает, что им установлены: цель организации заказника, его границы, режим, определен орган управления в области организации и функционирования. Представителем сделан вывод о том, что Постановлением Правительства Ленинградской области от 28.01.2008г.N 9 на территории Ленинградской области организован новый заказник, установлен особый режим охраны (л.д. 34-35).

В дополнении к возражениям представитель Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области М.С.Васильев просит отказать в удовлетворении требований прокурора, ссылаясь на то, что прокурором в нарушение ст.39 ГПК РФ изменено и основание, и предмет первоначального требования.

В дополнительном письменном возражении представитель Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области М.С.Васильев просит отказать в удовлетворении заявленных требований, отмечает, что оспариваемые прокурором правовые акты не являются нормативно-техническими и инструктивно-методическими документами. Заказник "Гладышевский" создан совместным Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г. Оспариваемым Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. и утвержденным им Положением профиль заказника, его границы, статус, режим не изменились.

В судебном заседании представитель Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области М.С.Васильев просит отказать в удовлетворении заявлений прокурора по тем доводам, которые изложены в письменном возражении. Представитель соглашается с доводами, изложенными представителем Правительства Ленинградской области.

Считает, что при принятии Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. не требовалось проведение экологической экспертизы, поскольку заказник создан в 1996г. В письме прокурору от 31.10.2008г. председатель Комитета высказал свое личное мнение, экологическая экспертиза может быть проведена добровольно. В новом Положении о заказнике не изменен ни профиль, ни задачи, ни режим заказника. Положение о заказнике, утв. Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г., сформулировано в новой редакции, с учетом действующего законодательства (в частности, в него включены запреты и рекомендации, введен режим особой охраны). Установленные запреты и разрешения не могут оказать отрицательное воздействие на окружающую среду.

Изучив материалы дела, заслушав участвующего в деле прокурора Марченко А.В., представителя Правительства Ленинградской области Белова А.Ю., представителя Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области Васильева М.С., исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст.67 ГПК РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.

Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 2 ст.253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

28 января 2008 года Правительством Ленинградской области принято Постановление N 9 "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области", опубликованное в Вестнике Правительства Ленинградской области N 2 от 29.02.2008г.

7 июня 2008 года Постановлением Правительства Ленинградской области N 167 от 7 июня 2008 года внесены изменения в названное выше Постановление. Постановление Правительства Ленинградской области N 167 от 7.06.2008г. опубликовано в газете "Вести" 9 июля 2008 года N 125, в Вестнике Правительства Ленинградской области от 22.07.2008г. N 29.

В преамбуле Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. (в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 167 от 07.06.08) "О государственном природном комплексном заказнике регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области" отражено, что оно постановлено в соответствии с федеральными законами от 14.03.1995г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", от 10.01.2002г.N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Постановлением Правительства Ленинградской области от 26.12.2005г. N 336 "Об утверждении Примерного положения о государственных природных заказниках регионального значения в Ленинградской области Примерного положения о памятниках природы регионального значения в Ленинградской области".

Пунктом 1 Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. (в редакции Постановления Правительства Ленинградской области от 07.06.2008г. N 167) предусмотрено, что государственный природный комплексный заказник регионального значения "Гладышевский" является особо охраняемой природной территорией регионального значения.

В пункте 2 данного Постановления установлено, что финансирование Заказника на территории Ленинградской области осуществляется за счет средств областного бюджета Ленинградской области и иных не запрещенных действующим законодательством источников.

Пунктом 3 названного Постановления утверждено прилагаемое Положение об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области.

В пункте 4 указанного Постановления отмечено, что контроль за исполнением постановления возложен на вице-губернатора Ленинградской области - председателя комитета экономического развития и инвестиционной деятельности.

Пунктами 1 и 2 Положения "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области" (утв. Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 167 от 07.06.2008г.) предусмотрено, что названное Положение разработано в соответствии с федеральными законами "Об особо охраняемых природных территориях", "Об охране окружающей природной среды", Постановлением Правительства Ленинградской области от 26.12.2005г. N 336, а государственный природный комплексный заказник регионального значения "Гладышевский" (далее - заказник) является особо охраняемой природной территорией регионального значения.

В пункте 3 Положения указано местоположение заказника, в п.4 Положения отмечено, что профиль заказника - комплексный; цели организации заказника перечислены в п.4.1.1-4.1.3 Положения.

Особо охраняемые объекты включены в пункты 4.2.1-4.2.3 Положения, площадь заказника (включая акваторию озера "Гладышевское"), расположенного на территории Ленинградской области, установлена в п.5 Положения.

В пункте 6 Положения содержится подробное описание северной, восточной, южной и западной границ заказника с указанием NN кварталов, по которым проходят границы и с привязкой к местности и к сторонам света.

В пункте 7 Положения названы органы и организации, осуществляющие управление, контроль за деятельностью и обеспечение функционирования заказника.

Пунктом 8 Положения предусмотрено, что для регулирования хозяйственной деятельности в границах заказника на территории Ленинградской области вводится режим особой охраны. Правовыми актами органов исполнительной власти утверждается зонирование территории заказника с выделением конкретных земельных участков с особым правовым режимом, в том числе:

8.1 земельные участки, включающие особо ценные природные комплексы и объекты, где запрещается любая хозяйственная деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, в том числе, участки и объекты, перечисленные в подпунктах "а", "б", "в";

8.2. земельные участки экстенсивного природопользования, предназначенные для развития рекреации и инфраструктуры территории Заказника, организации работы уполномоченного государственного учреждения Ленинградской области, подведомственного Комитету по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области, и проведения эколого-просветительской деятельности, в том числе земельные участки на левом берегу реки "Гладышевка" в квартале 114 Полянского лесничества Рощинского опытного лесхоза и юго-западном берегу озера "Гладышевское" в кварталах 89 и 101 Полянского лесничества Рощинского опытного лесхоза;

8.3. земельные участки интенсивного природопользования, на которых вводятся минимальные ограничения хозяйственной деятельности, в том числе земли поселений, садоводческих товариществ, детских оздоровительных учреждений, а также земли сельскохозяйственного назначения и лесные земли, не отнесенные к земельным участкам экстенсивного природопользования или к землям, включающим особо ценные природные комплексы и объекты.

В абзаце 2 подпункта 8.2 Положения предусмотрено, что земельные участки, отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий регионального значения и не предоставленные в частную собственность, могут находиться в собственности Ленинградской области.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка: вместо "В абзаце 2 подпункта 8.2 Положения" следует читать "В абзаце 2 подпункта 8.3 Положения"

Пунктом 9 Положения предусмотрено, какие действия запрещено совершать (п.п.9.1), разрешено совершать (п.п.9.2), рекомендовано проводить (п.п.9.3) в границах земельных участков Заказника, включающих особо ценные природные комплексы и объекты. В пункте 9.2 дополнительно указаны мероприятия, которые разрешено проводить на земельных участках экстенсивного и интенсивного природопользования.

В пункте 10 оговорено, что объявление территории Заказником не влечет за собой изъятия земель. Пункты 11, 12, 13, 15 посвящены вопросам необходимости соблюдения режима особой охраны (в том числе, при разработке проектно-планировочной документации, при производстве работ) и ответственности за его нарушение.

Пунктом 14 Положения предусмотрено, что финансирование Заказника осуществляется за счет средств областного бюджета Ленинградской области и иных, не запрещенных действующим законодательством источников.

Пункт 16 Положения регулирует вопросы охраны заказника. Согласно Пункту 17 Положения территория заказника обозначается на местности предупредительными и информационными знаками.

Согласно ст.72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся природопользование, особо охраняемые природные территории.

В силу ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые, согласно ч.5 данной нормы, не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч.1 и ч.2 настоящей статьи.

Пунктом 1 ст.1 Федерального закона 184-ФЗ от 6.10.99 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" предусмотрено, что деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" от 14.03.1995г. N 33-ФЗ определено, что особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования, и для которых установлен режим особой охраны.

Статьей 2 этого Закона установлены категории и виды особо охраняемых природных территорий; к ним, в том числе, относятся государственные природные заказники. Этой же нормой предусмотрено, что особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ; особо охраняемые природные территории регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов РФ.

Ч.2 ст.23 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрено, что государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Согласно ч.3 ст.24 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов РФ, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.

Статьей 1 названного Федерального закона предусмотрено, что законодательство РФ об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции РФ и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Отношения в области экологической экспертизы регулирует Федеральный закон N 174-ФЗ от 23.11.1995г. "Об экологической экспертизе".

Согласно ст.2 Федерального закона N 174-ФЗ от 23.11.1995г. "Об экологической экспертизе", законодательство об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции РФ, Федерального закона "Об охране окружающей среды" и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также иных законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Полномочия Российской Федерации и субъектов РФ в области экологической экспертизы определены ст.ст.5-6.1 Федерального закона N 174-ФЗ от 23.11.1995г.

Так, полномочие по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня передано Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ в соответствии со ст.6. Федерального закона 174-ФЗ от 23.11.1995г.

Согласно ст. 12 Федерального закона 174-ФЗ от 23.11.1995г. (в действующей редакции) объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются:

проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ (п.1);

материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения (п.4);

объект государственной экологической экспертизы регионального уровня, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы в случае внесения изменений в документацию, на которую имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы (п.5).

Согласно ст.3,18,34 Закона Ленинградской области N 6-оз от 27.10.1994г. "Устав Ленинградской области" (в редакции, действующей на 1996 год, на 2008 год и в действующей редакции на момент рассмотрения дела) Губернатор Ленинградской области является высшим должностным лицом Ленинградской области, а Правительство Ленинградской области - высшим исполнительным органом государственной власти Ленинградской области.

Постановлением Правительства Ленинградской области N 336 от 26.12.2005г. утверждено Примерное Положение о государственных природных заказниках регионального значения в Ленинградской области. Согласно п.п. 10 и 11 Примерного Положения о государственном заказнике образование, а также изменение границ, реорганизация государственных природных заказников регионального значения осуществляется в том же порядке, что и их образование, а именно - Правительством Ленинградской области.

В п.23 Примерного Положения о государственном природном заказнике регионального значения в Ленинградской области (и в Приложении) приведена примерная структура Положения о государственном природном заказнике регионального значения.

Согласно названным нормам в примерную структуру Положения о государственной заказнике входит: нормативный правовой акт, на основании которого организован заказник; статус заказника, местоположение заказника, ближайшие населенные пункты, пути проезда; профиль заказника, цели заказника, особо охраняемые объекты; площадь заказника, в том числе акватория; границы заказника; управление и контроль; зонирование территории заказника (описание границ), участки особого режима (местоположение, площадь, назначение); режим ограниченного хозяйственного пользования (запрещается, разрешается, рекомендуется); правовое регулирование на территории заказника, порядок внесения изменений и ликвидации заказника; охрана заказника.

26 июля 1996 года принято совместное Распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга N 103-рг и Губернатора Ленинградской области N 89-рг "Об организации комплексного заказника "Гладышевский". В пункте 1 названного Распоряжения указано об образовании в бассейне реки "Гладышевка" на территории Выборгского района Ленинградской области и Курортного района Санкт-Петербурга комплексного заказника "Гладышевский" регионального значения на площади 8 419 гектаров (Ленинградская область - 7654 гектара. Санкт-Петербург - 765 гектаров) в границах согласно приложению 1.

Пунктом 2 Распоряжения от 26.07.1996г. утверждено Положение о комплексном заказнике "Гладышевский" (Приложение 2).

В соответствии с требованиями ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" (в редакции действующей на момент принятия названного выше совместного распоряжения) обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов РФ, подлежали, в том числе:

проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых могла привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность;

материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта РФ, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов РФ и местного значения.

Приказом Государственного Комитета по охране окружающей среды Санкт-Петербурга и Ленинградской области N 3159 от 6.10.2000г. утверждено заключение N 911 от 6.10.2000 г. экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по материалам биологического обоснования к возобновлению промысла миноги в реке Черной и корректировка положения о комплексном заказнике "Гладышевский".

На рассмотрение экспертной комиссии, в том числе, были представлены: проект организации комплексного заказника "Гладышевский", выполненный ЗИН РАН и научным центром "Эко-Сервис" в 1993 году, Положение о комплексном заказнике "Гладышевский" и совместное Распоряжение от 26.07.1996г. N 103р/ 89рг Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области об его утверждении (и схема территории заказника). Цель проведения экспертизы: по итогам анализа представленных документов оценить допустимость лова миноги в р.Черная и выполнения мелиоративных работ по расчистке пред- и устьевого участка реки для обеспечения прохода рыбы (лосось, кумжа, минога и др.) на нерестилища.

В ходе экспертизы изучена характеристика заказника и его назначение, запасы и промысел речной миноги в восточной части Финского залива и в целом в р. Черной, исследован вопрос о возможном влиянии промысла речной миноги на выполнение задач по охране лососевых рыб и европейской жемчужницы, высказаны рекомендации и предложения, в том числе и по корректировке Положения.

В результате экспертизы сделаны следующие выводы:

1. Материалы биологического обоснования к возобновлению промысла миноги в реке Черной и корректировки "Положения" о комплексном заказнике "Гладышевский", расположенном в Выборгском районе Ленинградской области и Курортном районе г. Санкт-Петербурга, выполнены в соответствии с требованиями нормативных документов в области охраны окружающей природной среды.

2. По результатам рассмотрения материалов обоснования и содержащейся в них оценки воздействия на охраняемые природные объекты заказника возобновления промысла миноги, экспертная комиссия считает воздействие, допустимым, и рекомендует к утверждению откорректированное, с учетом рекомендаций и предложений, данного заключения "Положение" о заказнике "Гладышевский".

В соответствии с заключением экспертной комиссии государственной экологической экспертизы Государственного Комитета РФ по охране окружающей среды от 6.10.2000г. N 911 16 августа 2002 г. было принято совместное Распоряжение Администрации Санкт-Петербурга N 1498-ра и Губернатором Ленинградской области N 420-рг "О внесении изменений в Паспоряжение# Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г N 103-Р/89-рг". Названным Распоряжением внесены изменения в пункт 9 Положения о комплексном заказнике "Гладышевский".

В преамбуле Постановлении Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области" (в первоначальной редакции) было отражено, что названный заказник организован Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г. N 103-р/89-рг "Об организации комплексного заказника "Гладышевский". Пунктом 3 названного Постановления утверждено Положение об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области.

Распоряжением Губернатора Ленинградской области от 7.06.2008г. N 338-рг признано утратившим силу Распоряжение Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г. N 89-рг "Об организации комплексного заказника "Гладышевский".

Постановлением Правительства Ленинградской области N 167 от 7.06.2008г. внесены изменения в Постановление Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008 г. и в утвержденное им Положение об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области. В частности, из преамбулы Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. исключено указание о том, что заказник организован Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г.

Постановлением Правительства Ленинградской области N 167 от 7.06.2008г. изменена редакция пункта 1 Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. Согласно действующей редакции п.1 названного Постановления, государственный природный комплексны заказник регионального значения "Гладышевский" является особо охраняемой природной территорией регионального значения. Аналогичное изменение внесено в п.2 Положения об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области.

Как следует из пояснительных записок председателя Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области к проекту Постановления Правительства Ленинградской области "Об управлении государственным природным комплексным заказником "Гладышевский" на территории Ленинградской области", а также из первоначальных письменных объяснений представителя Правительства Ленинградской области и представителя Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области, данный проект подготовлен в целях приведения правового акта об образовании указанного заказника в соответствие с действующим законодательством.

В пояснительных записках также отражено, что предлагаемым проектом предусматривается утверждение новой редакции Положения о заказнике, устанавливающего режим особой охраны функциональных зон заказника, их описание, проектом уточняется перечень основных землепользователей, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории заказника.

Как в п.2 Положения о комплексном заказнике "Гладышевский" (утв.совместным Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г N 103-р/89-рг в редакции совместного Распоряжения от 16.08.2002г.), так и в п.2 Положения "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области" (утв. Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 167 от 07.06.2008г.), отмечено, что заказник "Гладышевский" является природоохранной территорией регионального значения (в новой редакции указано: особо охраняемой природной территорией регионального значения).

Границы заказника "Гладышевский" на территории Ленинградской области в результате принятия Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. (в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 167 от 7.06.2008г.) фактически не изменились с 1996 г., несмотря на формальное изменение их описания по сравнению с Приложением N 1 к совместному Распоряжению Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г. (в редакции от 16.08.2002г.), поскольку в названном приложении N 1 содержится описание границ заказника, расположенного на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Участники процесса не оспаривают, что фактические границы заказника "Гладышевский", расположенного на территории Ленинградской области, не изменились.

Распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга N 103-рг от 26.07.1996г. на момент рассмотрения дела не отменено.

Исследовав перечисленные выше нормативные правовые акты Ленинградской области и иные представленные доказательства в совокупности, суд приходит к выводу о том, что комплексный природный заказник был организован в 1996 году совместным Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г.

Изучив заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы Государственного Комитета РФ по охране окружающей среды от 6.10.2000г. N 911 по материалам биологического обоснования к возобновлению промысла миноги в р.Черной и корректировке Положения о комплексном заказнике "Гладышевский", рассмотрев совместное Распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г., совместное Распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 16.08.2002г., и, принимая во внимание положения ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" (в редакции, действующей на момент принятия перечисленных выше нормативных правовых актов), суд считает, что по существу, объектом данной экологической экспертизы являлся не только материал биологического обоснования к возобновлению промысла миноги в определенном регионе, но и непосредственно Положение о комплексном заказнике "Гладышевский", и в определенном смысле и проект организации комплексного заказника "Гладышевский", выполненный ЗИН РАН и научным центром "Эко-Сервис" в 1993 году (о чем имеется отметка о заключении экологической экспертизы).

В п.4 Положения о заказнике "Гладышевский" (утв.Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 167 от 7.06.2008г.) указано, что профиль заказника - комплексный. В п.4 Положения, утвержденного совместным Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26.07.1996г. в редакции от 16.08.2002г. отмечено, что профиль заказника - комплексный биологический. Таким образом, в новом Положении, по существу, изменен профиль заказника.

В пунктах 4.1.1-4.1.3 Положения, утв. Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. (в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 167 от 7.06.2008г.), фактически изменены цели заказника.

Пунктом 4.2 действующего Положения о заказнике "Гладышевский" введены особо охраняемые объекты. В пункте 5 названного Положения (в отличие от Положения, утв. совместным Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г. в редакции от 16.08.2002г.) детализировано, что в площадь заказника входит и акватория озера "Гладышевское" - 500 гектаров.

В заключении же экологической экспертизы от 6.10.2000г. отмечено, что площадь зеркала озера " Гладышевское" составляет только 480 гектар.

В отличие от редакции Положения о заказнике "Гладышевский", утвержденной совместными Распоряжениями, в пунктах 8, 8.1, 8.2, 8.3 Положения о заказнике "Гладышевский", утв. Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. (в редакции от 7.06.2008г.), введено зонирование территории заказника с выделением следующих зон: особо ценные природные комплексы и объекты (определены в том числе, конкретные участки, которые должны быть включены в указанную зону), земельные участки экстенсивного природопользования (определены в том числе, земельные участки, которые должны входить в указанную зону), земельные участки интенсивного природопользования.

В п.9 Положения о комплексном заказнике "Гладышевский" (утв.совместным Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г. в редакции от 16.08.2002 г.) было отмечено, что на территории заказника вводится контролируемый режим ограниченной хозяйственной деятельности. В том числе, указаны действия полностью запрещенные на территории всего заказника.

В п. 14 названного Положения были оговорены условия разрешения хозяйственной деятельности на всей территории заказника.

В п.9 и подпунктах 9.1,9.2 действующей редакции Положения "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области", предусмотрены запрещенные действия, разрешенные мероприятия, действующие только в границах земельных участков Заказника, включающих особо ценные природные комплексы и объекты, и не распространяющихся на всю территорию заказника в отличие от п.п.9,14 Положения о заказнике (утв. совместным Распоряжением от 26.07.1996г в редакции от 16.08.2002г.).

В п.9.2 действующей редакции Положения также перечислены действия, которые дополнительно разрешаются на земельных участках экстенсивного природопользования и интенсивного природопользования.

В п.9.3 действующего Положения перечислены мероприятия, которые рекомендуется проводить в границах земельных участков Заказника, включающих особо ценные природные комплексы и объекты. В Положении, утв. совместным Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26.07.1996г. в редакции от 16.08.2002г. такие рекомендации отсутствовали.

Суд считает обоснованными и доводы прокурора о том, что в п.п.9, 9.1 действующего Положения о заказнике (в отличие от п.9 Положения о заказнике "Гладышевский", утв. совместным Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26.07.1996г в редакции от 16.08.2002г.) отсутствуют запреты на: изъятие земель лесного фонда, выпас скота, изменения назначения земель, расширение хозяйственной деятельности существующих субъектов, сплав леса, проведение гидромелиоративных и ирригационных работ. В новой редакции Положения изменены периоды рыбной ловли.

В Положении о заказнике, утвержденном Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. в редакции от 7.06.2008г. (в отличие от Положения, ранее утвержденного совместным Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области) также установлены запреты на: промышленный лов рыбы, сбор зоологических, ботанических и минералогических коллекций, разведение костров.

В п.6 Положения, утвержденном Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. (в редакции от 7.06.2008г.) в отличие от Положения о заказнике "Гладышевский", утв. совместным Распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга и Губернатора Ленинградской области от 26.07.1996г. (в редакции от 16.08.2002г.) содержится описание границ заказника "Гладышевский", расположенного на территории Ленинградской области.

Таким образом, Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. с изменениями, внесенными Постановлением Правительства Ленинградской области N 167 от 7.06.2008г., внесены изменения в Положение о действующем заказнике "Гладышевский" (изменен профиль и цели/задачи/, режим хозяйственного использования, режим охраны, включено описание границ заказника, особо охраняемые объекты, зонирование территории), предыдущая редакция которого была объектом экологической экспертизы.

Поэтому, проект Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. в части, утверждающей Положение об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области (п.3) и проект названного Положения в силу последнего абзаца п.5 ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", должны были проходить государственную экологическую экспертизу регионального уровня.

Кроме этого, суд считает обоснованными доводы прокурора о том, что ряд пунктов указанного Положения содержат нормативно-технические и инструктивно-методические нормы в области охраны окружающей среды.

К нормативно-техническим нормам в области охраны окружающей среды относятся пункты: 5, 6, п\п"а"п.8.1, 8.2 Положения об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области (утв.Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. в редакции от 7.06.2008г.) Указанные нормы содержат конкретные технические показатели в виде описания границ (с привязкой к местности и сторонам света) с указанием конкретных номеров кварталов, по которым проходят границы, в п\п "а" п.8.1 описание границ устьевого участка (отнесенного к объектам, включающим особо ценные природные комплексы и объекты) указано в метрах.

Указанные положения непосредственно относятся к вопросам охраны окружающей среды.

К нормам, имеющим инструктивно-методический характер в области охраны окружающей среды, относятся следующие пункты Положения об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области (утв. Постановлением Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г в редакции от 7.06.2008г): п. 8.3 (по существу, содержит краткое описание или методику определения земель, относящихся к участкам интенсивного природопользования), п.9.2 (содержит инструктивно-предписывающие разрешения в отношении земельных участков, относящихся к земельным участкам экстенсивного и интенсивного природопользования), п.9.3 (содержит инструктивные рекомендации о проведении природоохранных и лесоустроительных мероприятий, научных работ на территории заказника).

Пункты 13, 15, 16 и 17 названного Положения также содержат краткие инструктивно-нормативные указания об учете режима заказника, о требованиях, которые необходимо выполнять при проведении работ на территории заказника, об осуществлении охраны заказника и об обозначении территории заказника на местности.

С учетом изложенного, проект Положения "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области" (как содержащий пункты нормативно-технического и инструктивно-методического характера) и п.3 проекта Постановления Правительства Ленинградской области об утверждении данного Положения, согласно п.1 ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", должны были проходить соответствующую экологическую экспертизу.

Доводы прокурора о том, что иные пункты Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. (в редакции от 7.06.2008г.), а также иные нормы Положения "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области" (в действующей редакции) содержат пункты, с нормативно-техническими и инструктивно-методическими нормами суд считает необоснованными, не соответствующими тексту приведенных Постановления Правительства Ленинградской области и Положения о заказнике "Гладышевский" в действующих редакциях.

Указание в п.1 Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. (в редакции от 7.06.2008г.) о том, что государственный природный комплексный заказник регионального значения "Гладышевский" является особо охраняемой природной территорией регионального значения, не относится к нормативно-технической или инструктивно-методической норме.

Кроме этого, как установлено судом, статус заказника как природоохранной территории был установлен еще в 1996 г. при его создании.

Принятие же Губернатором Ленинградской области Распоряжения N 338-рг от 7.06.08 и Постановления Правительства Ленинградской области N 167 от 7.06.2008 г. не означает, что в период с 28.01.2008г. по 7.06.2008 года был создан новый заказник, названным нормативным правовым актом была лишь изменена редакция действующего Положения о заказнике "Гладышевский", а указанным распоряжением признано утратившим силу Распоряжение N 89-рг в целях приведения законодательства Ленинградской области в соответствие с федеральным законодательством в области охраны окружающей среды.

В остальной части доводы прокурора, а также возражения иных участников процесса сводятся к неверному толкованию норм федерального и областного законодательства и поэтому не могут быть признаны обоснованными и приняты во внимание.

Руководствуясь ст.253 ГПК РФ, разъяснениями, содержащимися в п.28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48 от 29.11.2007г., учитывая конкретные обстоятельства, тот факт, что нормы оспариваемых нормативных правовых актов применялись, суд считает возможным признать недействующими пункт 3 Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28.01.2008г. 9 в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 167 от 7.06.2008г.) и Положение "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области", утвержденное пунктом 3 Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28 января 2008г. (в редакции от 7.06.2008г.) именно с момента вступления решения суда в законную силу.

С учетом изложенного, в удовлетворении остальной части заявленных прокурором требований надлежит отказать.

Руководствуясь ст.ст. 194-198 ГПК РФ, суд

решил:

Заявления Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить частично.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 3 Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28 января 2008 года "О государственном природном комплексном заказнике регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области"

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 3 Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28 января 2008 года "О государственном природном комплексном заказнике регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области" в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 167 от 7 июня 2008 года.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Положение "Об управлении государственным природным комплексным заказником регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области", утвержденное пунктом 3 Постановления Правительства Ленинградской области N 9 от 28 января 2008г. "О государственном природном комплексном заказнике регионального значения "Гладышевский" на территории Ленинградской области" в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 167 от 7 июня 2008г.

В остальной части заявленных прокурором требований отказать.

Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы и кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме

Судья

Е.Е. Морозкова