Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 9 июля 2009 г. N 011/09-П "По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца третьего статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 года N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н. Ф. Гуцан, судей О. В. Герасиной, С. Ф. Зыбина, В. Г. Петухова, А. В. Шевченко,

с участием заявителя Д. Г. Александрии, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга Г. А. Макорты,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 78, 79 и 80 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца третьего статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 года N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге".

ГАРАНТ:

Законом Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. N 728-132 Закон Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 г. N 589-79 признан утратившим силу с 1 января 2015 г.

Поводом к рассмотрению дела послужило обращение гражданина Александрии Джумбери Гугуевича о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца третьего статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 года N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения абзаца третьего статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 года N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге".

Заслушав сообщение судьи-докладчика В. Г. Петухова, объяснения заявителя Д. Г. Александрии, пояснения представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга Г. А. Макорты; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 11 марта 2009 года поступило обращение гражданина Александрии Джумбери Гугуевича о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца третьего статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 года N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 589-79), согласно которым гражданину, имеющему одновременно право на ежемесячную денежную выплату в соответствии с Законом Санкт-Петербурга N 589-79 и федеральным законодательством независимо от основания, по которому она устанавливается, предоставляется одна ежемесячная денежная выплата либо по Закону Санкт-Петербурга N 589-79, либо по федеральному законодательству по выбору гражданина.

В соответствии с положениями статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" предметом рассмотрения Уставного суда Санкт-Петербурга по жалобе гражданина могут являться законы Санкт-Петербурга или их отдельные положения, примененные или подлежащие применению судом в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде. Как следует из представленного заявителем решения Фрунзенского районного суда Санкт-Петербурга от 17 февраля 2009 года по делу N 2-866/09, судом общей юрисдикции применены оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 589-79 в отношении гражданина Д. Г. Александрии, являющегося ветераном труда и инвалидом II группы.

Данные положения были включены в проект закона Санкт-Петербурга "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге" в результате обсуждения и голосования в третьем чтении поправок, внесенных постоянной комиссией по социальным вопросам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В соответствии с положениями пункта 6 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга третье чтение состоит из обсуждения и голосования поправок, внесенных органами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и редакционной комиссией Законодательного Собрания Санкт-Петербурга для устранения внутренних противоречий проекта закона Санкт-Петербурга или его несоответствия законодательству Российской Федерации и Уставу Санкт-Петербурга, а также голосования по принятию закона Санкт-Петербурга (принятие его в целом).

Вместе с тем, принятая Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в третьем чтении поправка, содержавшая оспариваемые положения, была направлена не на устранение противоречий, а на осуществление нового правового регулирования общественных отношений, связанных с порядком предоставления ежемесячной денежной выплаты. Следовательно, принятие данной поправки не соответствовало уставной процедуре принятия закона Санкт-Петербурга.

В период рассмотрения дела в Уставном суде Санкт-Петербурга Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 10 июня 2009 года принят и 05 июля 2009 года вступил в силу Закон Санкт-Петербурга N 281-53 "О внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге"" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 281-53).

В судебном заседании представителем Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Улановым заявлено ходатайство о прекращении производства по делу, поскольку оспариваемые заявителем положения утратили силу в связи с вступлением в силу Закона Санкт-Петербурга N 281-53 и в настоящее время статья 9 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 действует в новой редакции. Представителем Губернатора Санкт-Петербурга Г. А. Макортой указанное ходатайство было поддержано.

Уставный суд Санкт-Петербурга, исследовав представленные документы, считает, что принятие Закона Санкт-Петербурга N 281-53 не привело к изменению правового регулирования общественных отношений, связанных с порядком предоставления ежемесячной денежной выплаты. Фактически имело место воспроизведение оспариваемых положений. Не изменился субъектный состав соответствующих отношений, остался прежним объект - ежемесячная денежная выплата, сохранился порядок предоставления выплаты. Произошло лишь изменение формулировки "право на ежемесячную денежную выплату" на формулировку "право на получение ежемесячной денежной выплаты" и формулировки "либо по настоящему Закону Санкт-Петербурга, либо по федеральному законодательству" на формулировку "либо по федеральному законодательству, либо по настоящему Закону Санкт-Петербурга". Таким образом, оспариваемая заявителем норма сохраняется в системе действующего правового регулирования.

С учетом изложенного жалоба гражданина Д. Г. Александрии является допустимой и подлежит рассмотрению Уставным судом Санкт-Петербурга. Предметом рассмотрения по настоящему делу является норма, первоначально установленная абзацем третьим статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 и в настоящее время действующая в редакции Закона Санкт-Петербурга N 281-53, согласно которой гражданину, имеющему одновременно право на получение ежемесячной денежной выплаты в соответствии с Законом Санкт-Петербурга N 589-79 и федеральным законодательством независимо от основания, по которому она устанавливается, предоставляется одна ежемесячная денежная выплата по его выбору. Аналогичный правовой подход к возможности рассмотрения жалобы гражданина в случае, когда оспариваемые им положения нормативного правового акта были изменены в процессе рассмотрения дела в суде, но при этом сама норма сохраняется в системе действующего правового регулирования, нашел отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2007 года N 4-П по делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" в связи с жалобой гражданки Т. А. Баныкиной.

По смыслу положений статей 78 и 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" оспариваемая норма подлежит рассмотрению применительно к такой категории граждан как ветераны труда.

По мнению заявителя, он, как ветеран труда и инвалид II группы, имеет право на получение ежемесячной денежной выплаты по двум основаниям: как ветеран труда - по Закону Санкт-Петербурга N 589-79 и как инвалид II группы - по Федеральному закону от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 181-ФЗ). Однако оспариваемые положения, предусматривая необходимость выбора между двумя указанными выплатами, лишают его права на получение двух выплат одновременно. Тем самым они снижают уровень государственной социальной поддержки ветеранов труда, способствуют уклонению Санкт-Петербурга от исполнения обязательств по социальной защите населения, что не соответствует Уставу Санкт-Петербурга, его положениям пункта 1 статьи 3, подпунктов 1 и 7 пункта 1 статьи 11.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, Закон Санкт-Петербурга N 589-79 принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в пределах его компетенции во исполнение Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ). Оспариваемые заявителем положения соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, они полностью заимствованы из статьи 23_1 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Федеральный закон N 5-ФЗ) и статьи 28_1 Федерального закона N 181-ФЗ и не содержат неясности.

Согласно позиции представителя Губернатора Санкт-Петербурга Г. А. Макорты, оспариваемые положения соответствуют Уставу Санкт-Петербурга. Закон Санкт-Петербурга N 589-79 принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах его компетенции. Содержание положений абзаца третьего статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 аналогично содержанию положений статьи 23_1 Федерального закона N 5-ФЗ и статьи 28_1 Федерального закона N 181-ФЗ, а следовательно, оспариваемые положения не могут противоречить Уставу Санкт-Петербурга. Положения абзаца третьего статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 обеспечивают гражданину возможность выбора тех мер социальной поддержки, которые гарантируют ему более высокий уровень социальной защиты. Данные положения являются определенными, ясными, недвусмысленными и согласованными с системой действующего правового регулирования, в том числе с иными положениями Закона Санкт-Петербурга N 589-79 и Федерального закона N 5-ФЗ.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу Санкт-Петербурга оспариваемая норма.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Согласно положениям абзаца третьего статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 гражданину, имеющему одновременно право на получение ежемесячной денежной выплаты в соответствии с Законом Санкт-Петербурга N 589-79 и федеральным законодательством независимо от основания, по которому она устанавливается (за исключением случаев установления ежемесячной денежной выплаты в соответствии с Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральным законом "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне"), предоставляется одна ежемесячная денежная выплата либо по федеральному законодательству, либо по Закону Санкт-Петербурга N 589-79 по выбору гражданина.

Аналогичное правило содержится в федеральном законодательстве, в том числе в пункте 2 статьи 23_1 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах".

Вместе с тем, то обстоятельство, что правило, содержащееся в Законе Санкт-Петербурга N 589-79 аналогично правилу, содержащемуся в федеральном законе, само по себе не означает, что Закон Санкт-Петербурга N 589-79 в этой части соответствует Уставу Санкт-Петербурга. При использовании в законе Санкт-Петербурга формулировок федерального законодательства необходимо учитывать разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Санкт-Петербургом.

Оспариваемые положения регулируют общественные отношения в сфере социальной защиты, связанные с предоставлением социальной поддержки за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, а именно, с установлением порядка предоставления ежемесячной денежной выплаты. В соответствии со статьей 1 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 к категории граждан, на которых распространяются указанные положения, относятся, в том числе, ветераны труда.

Российская Федерация в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации является социальным государством (часть 1 статьи 7); в Российской Федерации устанавливаются гарантии социальной защиты (часть 2 статьи 7); каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39); в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение (пункты "б" и "ж" части 1 статьи 72); по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76).

Указанные положения нашли свое отражение в Уставе Санкт-Петербурга: в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункт 1 статьи 3); в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, в том числе ветеранов, жителей блокадного Ленинграда, пенсионеров (подпункт 7 пункта 1 статьи 11); по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2 статьи 11).

В соответствии с положениями подпункта 24 пункта 2 статьи 26_3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в частности, решение вопросов социальной поддержки ветеранов труда. С 1 января 2005 года согласно положениям статьи 22 Федерального закона N 5-ФЗ меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, установление порядка предоставления ежемесячной денежной выплаты ветеранам труда осуществлено в пределах полномочий Санкт-Петербурга и соответствует статье 11 Устава Санкт-Петербурга.

Положения Устава Санкт-Петербурга не устанавливают конкретные меры социальной поддержки, их объем и способы предоставления. Разрешение этих вопросов входит в компетенцию законодателя Санкт-Петербурга.

Следовательно, законодатель Санкт-Петербурга при осуществлении правового регулирования отношений в сфере социальной поддержки ветеранов труда обладает достаточно широкой свободой усмотрения. При этом законодатель Санкт-Петербурга должен исходить из положений пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, согласно которым в Санкт-Петербурге гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Закрепленное в положениях абзаца третьего статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 право выбора гражданином наиболее выгодного основания пользования мерами социальной поддержки не может расцениваться как нарушение гарантированных пунктом 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга прав и свобод человека и гражданина. Правовая позиция, согласно которой правовое регулирование, устанавливающее право выбора гражданином наиболее выгодного основания пользования мерами социальной поддержки, не может расцениваться как ущемляющее права граждан, неоднократно высказывалась Конституционным Судом Российской Федерации, в частности, в определениях от 19 июня 2007 года N 474-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зайцева Валентина Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 23_1 Федерального закона "О ветеранах", статьи 28_1 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и статьи 63 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"", от 19 февраля 2009 года N 159-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шкилева Сергея Константиновича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 5 Закона Нижегородской области "О мерах социальной поддержки ветеранов".

Учитывая изложенное, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что норма, первоначально установленная абзацем третьим статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 года N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге" и в настоящее время действующая в редакции Закона Санкт-Петербурга от 10 июня 2009 года N 281-53 "О внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге"", устанавливающая право выбора ветеранами труда наиболее выгодного основания получения ежемесячной денежной выплаты, соответствует Уставу Санкт-Петербурга.

Руководствуясь положениями статей 61, 62, 63, 64, 67, 68, 69 и 82 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать соответствующей Уставу Санкт-Петербурга норму, первоначально установленную абзацем третьим статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 года N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге" и в настоящее время действующую в редакции Закона Санкт-Петербурга от 10 июня 2009 года N 281-53 "О внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге"", устанавливающую право выбора ветеранами труда наиболее выгодного основания получения ежемесячной денежной выплаты.

2. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Согласно статье 5 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" решение Уставного суда Санкт-Петербурга, вступившее в законную силу, обязательно для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан и подлежит неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

4. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Санкт-Петербургские ведомости" в течение 14 дней после его провозглашения.

Судья-секретарь Уставного суда Санкт-Петербурга

А.В. Шевченко