Решение Ленинградского областного суда от 31 июля 2009 г. N 3-107/2009г Об удовлетворении заявления о признании недействующими в части пунктов 4.1 и 4.2 Положения о Комитете по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области

Решение Ленинградского областного суда
от 31 июля 2009 г. N 3-107/2009г

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Морозковой Е.Е.,

с участием прокурора Ермолина О.В.,

при секретаре Борисовой Ю.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению и.о. Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора о признании недействующими в части пунктов 4.1 и 4.2 Положения о Комитете по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области,

установил:

И.о. Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу:

пункта 4.1 Положения о Комитете по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области в части слов "выдача разрешений на переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также на мероприятия по гибридизации объектов животного мира";

пункта 4.2 Положения о Комитете по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области в части слов "осуществлять временный запрет деятельности юридических и физических лиц, осуществление отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг в соответствии с законодательством об административных правонарушениях".

Прокурор считает, что пункт 4.1 названного Положения в оспариваемой части противоречит статьям 5 и 25 Федерального закона "О животном мире", определяющим полномочия федеральных органов и специально уполномоченных государственных органов РФ по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания. Пункт 4.2 приведенного Положения в оспариваемой части противоречит пунктам 1 и 2 статьи 1.3, части статьи 3.12 КоАП РФ.В результате, на Комитет возложены полномочия с превышением установленной федеральным законодательством компетенцией органов исполнительной власти субъекта РФ.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор просит удовлетворить заявление по изложенным в нем основаниям; полагает, что позиция представителя заинтересованного лица основана на неверном толковании статей 11 и 25 Федерального закона "О животном мире". Установление Постановлениями Правительства РФ только части случаев, в которых соответствующие федеральные органы вправе выдавать разрешения на переселение животных не влияет на объем компетенции федеральных органов, установленный приведенными выше федеральными нормами.

В письменном возражении представитель Правительства Ленинградской области считает требования прокурора необоснованными; полагает, что пункт 4.1 Положения в оспариваемой части уже был предметом судебного разбирательства при рассмотрении гражданского дела 3-159/2008, производство по которому было прекращено.

Право на осуществление временного запрета деятельности соответствующим должностным лицом предусмотрено статьей 28.3 КоАП РФ. В оспариваемом прокурором пункте 4.2 Положения сделана ссылка на осуществление временного запрета деятельности именно в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Ссылки прокурора на несоблюдение требований статей 1.3 и 3.12 КоАП РФ необоснованны.

В судебном заседании представитель Правительства Ленинградской области Яковлева Н.Н. просит в удовлетворении заявления прокурора отказать по основаниям, изложенным в возражении.

Проанализировав положения статей 77 , 72 Конституции РФ, статей 11, 25 Федерального закона "О животном мире", пункта 1.1 Положения о Комитете по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области представитель сделала вывод о том, что названный Комитет входит в единую систему исполнительной власти РФ, является специально уполномоченным государственным органом РФ по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания. Постановлениями Правительства РФ N 400 от 30.07.2004г. и N 327 от 30.06.2004г. установлены случаи, в которых федеральные органы выдают разрешения на переселение животных. В остальных случаях выдача разрешений на переселение животных и на гибридизацию объектов животного мира относится к компетенции субъектов РФ.

Временный запрет деятельности является мерой обеспечения, а административное приостановление деятельности - вид административного наказания. В данном случае прокурор допустил путаницу в понятиях. Поэтому его ссылки на то, что пункт 4.2 названного Положения в части предоставления Комитету прав на осуществление временного запрета деятельности нарушает требования КоАП РФ, регулирующие порядок применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности являются необоснованными. Прокурором не учтены положения статьи 28.3 и Главы 23 КоАП РФ, предоставляющих соответствующим должностным лицам право на применение меры обеспечения в виде временного запрета деятельности в рамках административного производства.

Изучив материалы дела, заслушав участвующего в деле прокурора Ермолина О.В., представителя Правительства Ленинградской области Яковлеву Н.Н., исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст.67 ГПК РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.

Согласно ст.13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Пунктом 4 Постановления Правительства Ленинградской области N 120 от 20 мая 2008 года "Об образовании Комитета по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области" утверждено Положение о Комитете по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области, опубликованное в официальном издании Ленинградской области-Вестнике Правительства Ленинградской области N 22 от 4.07.2008г.

В настоящее время Постановление Правительства Ленинградской области N 120 от 20.05.2008г. (включая прилагаемое Положение) действует в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 317 от 16.10.2008г., опубликованного в официальном издании Ленинградской области - газете "Вести" от 6.11.2008г..

Пунктом 1.1 названного Положения предусмотрено, что Комитет по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, структурным элементом Администрации Ленинградской области, осуществляющим в пределах своей компетенции государственное управление и реализацию полномочий Ленинградской области в сфере охраны и использования животного мира и входит в единую систему исполнительной власти РФ по предметам совместного ведения РФ и Ленинградской области. Комитет является специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Функции и права Комитета перечислены в 4 разделе указанного Положения.

Так, согласно пункту 4.1 приведенного Положения Комитет в пределах своих полномочий осуществляет, в том числе, и функцию по выдаче разрешений на переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также на мероприятия по гибридизации объектов животного мира.

В пункте 4.2 данного Положения отражено, что Комитет, в том числе, имеет право осуществлять временный запрет деятельности юридических и физических лиц, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 06.10.1999г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Указам Президента Российской Федерации, Постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъектов Российской Федерации.

Статьей 4 Федерального закона от 24.12.1995г. N 52-ФЗ "О животном мире" определено, что вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка: вместо "от 24.12.1995г. N 52-ФЗ" следует читать "от 24.04.1995г. N 52-ФЗ"

Полномочия Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации, переданные субъектам Российской Федерации, осуществляемые субъектами Российской Федерации в области охраны и использования животного мира определены статьями 5, 6 и 6.1 Федерального закона N 52-ФЗ от 24.04.1995г. "О животном мире".

Статьей 11 Федерального закона N 52-ФЗ от 24.04.1995г. "О животном мире" определен круг органов, осуществляющих государственное управление в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания, к которым относятся и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

В части 2 названной федеральной нормы оговорено, что специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания состоят из федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, а также из органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, их территориальных органов и государственных учреждений, находящихся в ведении этих органов и выполняющих задачи по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Осуществление в области охраны объектов животного мира и среды их обитания полномочий по акклиматизации новых для фауны РФ объектов животного мира в новые места обитания, переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также мероприятий по гибридизации объектов животного мира допускаются только по разрешению специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания при наличии заключения компетентных научных организаций с учетом требований экологической безопасности, что прямо предусмотрено статьей 25 упомянутого выше федерального закона.

Указанная федеральная норма по существу, является специальной по сравнению со статьями 5, 6 и 6.1 Федерального закона "О животном мире", отдельно устанавливающей полномочия специально уполномоченных федеральных органов по выдаче разрешений на переселение объектов животного мира в новые места обитания, на мероприятия по гибридизации объектов животного мира.

Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 19.01.1998г. N 67 "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания" установлено, что специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в Российской Федерации являются Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, Федеральная служба лесного хозяйства России. Федеральная пограничная служба Российской Федерации и их территориальные органы.

Из пункта 3 статьи 3, статьи 40 Устава Ленинградской области, пункта 1.1 Положения о Комитете по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области N 120 от 20.05.2008г. (в редакции от 16.10.2008г), последняя прокурором не оспаривается, следует, что упомянутый Комитет является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области и является специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (а не специально уполномоченным государственным органом Российской Федерации).

Анализ приведенных выше федеральных и областных норм, а именно положений статей 11, 25 Федерального закона N 52-ФЗ "О животном мире", пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации N 67 от 19.01.1998г. "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания", статей 3,40 Устава Ленинградской области, пункта 1.1 Положения (утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области N 120 от 20.05.2008(в редакции от 16.10.2008г.)) показывает, что Комитет по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области не является специально уполномоченным государственным органом Российской Федерации, а является органом исполнительной власти субъекта РФ, который входит в систему специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Поэтому названный Комитет не вправе осуществлять полномочия по выдаче разрешений на переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также на мероприятия по гибридизации объектов животного мира, которые вправе выдавать только специально уполномоченные федеральные государственные органы, перечисленные в пункте 1 Постановления Правительства РФ N 67 от 19.01.1998г. (или правопреемники названных федеральных органов).

Так, например, из Положений, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 327 от 30.06.2004г. (пункт 5.2.2 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору) и Постановлением Правительства РФ N 400 от 30.07.2004г. (пункт 5.3.4.1 Положения о федеральной службе по надзору в сфере природопользования) соответствующие федеральные органы выдают разрешения на переселение и гибридизацию, на содержание и разведение объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания; на переселение объектов животного мира в новые места обитания, на гибридизацию объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации. Полномочиями по выдаче разрешений на проведение мероприятий по переселению и гибридизации объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, обладает и Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (Приказ Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору N 130 от 09.04.2008г.).

Таким образом, пункт 4.1 Положения о Комитете по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области (утвержденный Постановлением Правительства Ленинградской области N 120 от 20.05.2008г.(в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 317 от 16.10.2008г.) в части слов "выдача разрешений на переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также на мероприятия по гибридизации объектов животного мира" подлежит признанию недействующим как противоречащий перечисленным выше федеральным нормам, а именно: статьям 11 и 25 Федерального закона N 52-ФЗ от 24.04.1995г., пункту 1 Постановления Правительства Российской Федерации N 67 от 19.01.1998г. "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания", пункту 5.2.2 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (утвержденному Постановлением Правительства РФ N 327 от 30.06.2004г.), пункту 5.3.4.1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденному Постановлением Правительства РФ N 400 от 30.07.2007г., Приказу Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору N 130 от 09.04.2008г.

Возражения представителя заинтересованного лица, по существу сводятся к неверному толкованию названных положений федерального и областного законодательства. Довод о том, что Комитет по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области является специально уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (а не органом исполнительной власти субъекта РФ) не основан на положениях изложенных федеральных и областных норм.То , что в пределах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти (статья 77 Конституции РФ) не означает, что органы исполнительной власти субъектов РФ автоматически обладают компетенцией федеральных органов, установленной в статье 25 Федерального закона "О животном мире".

В соответствии с пунктами 1 и 4 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; порядка производства по делам об административных правонарушений, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Виды мер обеспечения и порядок их применения урегулированы в главе 27 КоАП РФ.

К одному из видов мер обеспечения относится временный запрет деятельности, порядок применения данной меры обеспечения урегулирован статьями 27.16 и 27.17 КоАП РФ.

Из положений части 1 статьи 27.16 КоАП РФ следует, что временный запрет деятельности заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Таким образом, названная федеральная норма предусматривает возможность применения такой меры обеспечения как временный запрет деятельности в отношении юридических лиц и в отношении индивидуальных предпринимателей.

Однако ни названные нормы, ни иные нормы КоАП РФ не предусматривают такую меру обеспечения как временный запрет деятельности физического лица, что предусмотрено пунктом 4.2 Положения о Комитете по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира в оспариваемой прокурором части.

Частью 2 статьи 27.16 КоАП РФ установлено, что временный запрет деятельности осуществляется должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 28.3 КоАП РФ и со статьей 23.26 КоАП РФ специально уполномоченные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания полномочны составлять протоколы о совершении административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 (об уничтожении и повреждении знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам), статьями 7.11, 8.33, 8.34 (в части административных правонарушений, совершенных с биологическими коллегиями содержащими объекты животного мира), статьями 8.35, 8.36, частью 1 статьи 8.37, частью 3 статьи 37 (о нарушениях правил пользования объектами животного мира) настоящего Кодекса.

Однако, ни за одно из административных правонарушений, перечисленных в изложенных выше нормах не может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности.

Таким образом, ссылка в пункте 4.2 упомянутого Положения на осуществление временного запрета деятельности юридических и физических лиц, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг в соответствии с законодательством об административных правонарушениях, п не соответствует статьям 27.16, 23.26, 28.3 КоАП РФ, и предоставляет Комитету, фактически, полномочия по временному запрету деятельности при рассмотрении дел об административных правонарушениях, за совершение которых не предусмотрено административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Также, с учетом изложенного пункт 4.2 названного Положения (в оспариваемой части) может быть неоднозначно истолкован. С одной стороны - как полномочие Комитета по осуществлении временного запрета деятельности как применение меры обеспечения при рассмотрении дела об административном правонарушении (при составлении протокола об административном правонарушении) соответствующим уполномоченным должностным лицом, а с другой стороны - как самостоятельное действие вне пределов рассмотрения конкретного дела об административном правонарушении.

Таким образом, пункт 4.2 Положения о Комитете по охране , контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области (утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области N 120 от 20.05.2008г. в редакции от 16.10.2008г.) в оспариваемой части не отвечает требованиям определенности, ясности к недвусмысленности и может быть неоднозначно истолкован, что согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48 от 11.2007г. является самостоятельным правовым основаниям для признания правовой нормы недействующей, так как она не может быть признана соответствующей перечисленным выше нормам федерального законодательства в их совокупности.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка: вместо "N 48 от 11.2007г." следует читать "N 48 от 29.11.2007г."

Кроме этого, рассматривать перечисленные в части первой статьи 23.26 КоАП РФ (а также составлять протоколы об административных правонарушениях) полномочны руководители специально уполномоченных государственных органов (от имени данных органов), а не названный орган (как это предусмотрено в пункте 4.2 Положения в оспариваемой части), что предусмотрено частью 2 статьи 23.26 КоАП РФ.

Поэтому пункт 4.2 названного Положения в действующей редакции подлежит признанию недействующим как не соответствующий положениям статей 23.26, 27.16, 28.3 КоАП РФ, и вследствие оснований, содержащихся в разъяснениях Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48 от 29.11.2007г. (пункт 25).

Доводы прокурора о том , что пункт 4.2 поименованного Положения не соответствует требованиям 3.12 КоАП РФ не может быть признан обоснованным , поскольку данная федеральная норма регулирует порядок применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности и не регулирует порядок применения меры обеспечения в виде временного запрета деятельности.

С учетом того, что пункт 4.2 данного Положения не соответствует определенным выше федеральным нормам и не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности и может быть неоднозначно истолкован, довод представителя заинтересованного лица о том, что оспариваемая норма по существу является отсылочной, является неправомерным.

Руководствуясь статьей 253 ГПК РФ, разъяснениями, содержащимися в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48 от 29.11.2007г., учитывая конкретные обстоятельства, тот факт, что пункты 4.1 и 4.2 указанного Положения в оспариваемой части применялись, суд считает возможным признать их недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

При рассмотрении гражданского дела N 3-159/2009г. прокурором оспаривался 7 абзац пункта 4.1 названного Положения (действующего в редакции Постановления Правительства РФ от 20.05.2008 г. N 120), а не конкретные положения данного пункта, что является предметом настоящего судебного разбирательства. В связи с чем определением суда от 31 июля 2009 года в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по настоящему делу отказано.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка: вместо "Постановления Правительства РФ от 20.05.2008 г. N 120" следует читать "Постановления Правительства Ленинградской области от 20.05.2008 г. N 120"

В остальной части доводы представителя заинтересованного лица сводятся к неверному толкованию норм федерального и областного законодательства.

Руководствуясь статьями 194-198 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление и.о.Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу:

пункт 4.1 Положения о Комитете по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области, утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области N 120 от 20.05.2008г.(в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 317 от 16.10.2008г.) в части слов "выдача разрешений на переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также на мероприятия по гибридизации объектов животного мира";

пункт 4.2 Положения о Комитете по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области, утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области N 120 от 20.05.2008г.(в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 317 от 16.10.2008г.) в части слов " осуществлять временный запрет деятельности юридических и физических лиц, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг в соответствии с законодательством об административных правонарушениях".

Вступившее в законную силу решение суда или сообщение о нем в соответствии со статьей 35 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" подлежит опубликованию в официальном издании Ленинградской области.

Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы и кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья

Е.Е. Морозкова