Приложение 1. Основные критерии перевода бюджетных учреждений образования в автономные учреждения и принципы финансового планирования их деятельности

Приложение 1

Основные критерии перевода бюджетных учреждений образования в автономные
учреждения и принципы финансового планирования их деятельности

3 ноября 2006 г. приняты федеральные законы, регламентирующие вопросы создания и функционирования автономных учреждений:

- ФЗ N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях";

- ФЗ N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений".

При решении вопроса о переводе конкретного образовательного учреждения в автономное учреждение необходимо учитывать социальные и экономические критерии.

Социальные критерии основываются на объеме и условиях обеспечения социальных гарантий в области образования, установленных для населения как Конституцией, так и другой законодательной и нормативной документаций.

Если при переводе образовательного учреждения в АУ социальные риски связаны с возможной перепрофилизацией деятельности этого учреждения, в том числе прекращением предоставления им каких-либо услуг, то индикаторами для социальных критериев могли бы быть следующие:

- изменение численности соответствующей категории населения, приходящейся на 1 учреждение (или на единицу услуги: на 1 работника, на конкретного специалиста, на единицу специализированного оборудования);

- показатели изменения транспортной доступности учреждения, обеспечивающего предоставление услуг в рамках образовательных гарантий.

Экономические критерии перевода бюджетных учреждений в АУ предполагают, что расширение экономической самостоятельности организации при изменении системы ее финансирования (в том числе бюджетных схем финансирования) позволит обеспечить ее нормальное функционирование. Следует учитывать:

- возможность сохранения социальных гарантий населению при переводе учреждения образования в АУ, а также в случае невозможности выполнения своих обязательств уже преобразованным учреждением;

- приспособленность учреждения к самостоятельной рыночной деятельности и/или поиску источников ее финансирования;

- возможности рынка услуг, на котором работает учреждение, выражающиеся в существовании спроса и конкурентного предложения на образовательные услуги, в существовании спроса на платные или частично платные услуги, в существовании механизмов небюджетного финансирования образовательных услуг.

Кроме этих основных критериев, необходимо учитывать дополнительные критерии.

Критерии сохранения социальных гарантий:

- преобразование не повлечет за собой потерю качества или введение "скрытой" оплаты образовательных услуг;

- невыполнение преобразованным учреждением своих обязательств не приведет к некомпенсируемому нарушению предусмотренных законами прав граждан.

Критерии, характеризующие способность учреждения к самостоятельной деятельности:

- налаженный бухгалтерский учет и процедуры управления финансами;

- уже имеющийся опыт оказания платных услуг;

- известность и авторитет учреждения среди потребителей;

- конкурентные преимущества учреждения, выраженные в специализации, уникальных технологиях и т.п.;

- возможности наращивания базового пакета бесплатных услуг;

- соответствующее законодательству документарное оформление платных услуг и опыт в ценообразовании;

- наличие соответствующих лицензий по оказываемым услугам;

- наличие должностных инструкций персонала;

- квалификация персонала и регулярно проводимые обучение и повышение квалификации персонала;

- система контроля качества оказания услуг;

- квалификация и заинтересованность руководителей и персонала учреждения, возможности материального вознаграждения;

- риски потерь и судебных издержек при нарушении обязательств;

- возможность сокращения, увеличения персонала, оказывающего услуги;

- качество отношений с заинтересованными сторонами: - с органами государственной власти и местного самоуправления; отраслевыми учреждениями; местным бизнес-сообществом; спонсорами, дарителями, филантропами и др. общественными организациями;

- готовность образовательного учреждения к деятельности с наблюдательными советами.

Увеличение самостоятельности и независимости любого учреждения влечет за собой увеличение управленческих и особенно финансовых рисков за неправильно принятые решения. Поэтому при переводе образовательного учреждения в автономное учреждение возрастает значение экономического и финансового планирования, тем более что автономное учреждение должно финансироваться не по смете доходов и расходов.

Автономные учреждения финансируются в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Закона "Об автономных учреждениях": "Финансовое обеспечение <...> деятельности осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.".

В Законе "Об автономных учреждениях" также установлено (статья 2), что "Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.".

Как видно из приведенных статей Федерального закона "Об автономных учреждениях", автономные учреждения (АУ) обладают существенно большей экономической и финансовой самостоятельностью по сравнению с бюджетными.

Для реализации Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" потребуется принятие на федеральном, региональном и местном уровне подзаконных нормативных правовых актов по вопросам:

- порядка определения видов особо ценного движимого имущества;

- ежегодного опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании им закрепленного за ним имущества;

- определения перечней государственных и муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению;

- порядка рассмотрения предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных и муниципальных учреждений и т.д.

С учетом вышеизложенного и в целях выполнения решения президиума ЦК профсоюза от 11 октября 2006 г. N 7 "Об участии профсоюза в реализации основных направлений модернизации российского образования и первоочередных задачах профсоюза" о подготовке рекомендаций по вопросам применения Федерального закона "Об автономных учреждениях" считаем необходимым обратить внимание территориальных организаций профсоюза и первичных профсоюзных организаций вузов на ряд практических вопросов по реализации Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и дать следующие рекомендации по наиболее принципиальным вопросам.

1. Общие положения. Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее сокращенно - ФЗ об автономных учреждениях) предусмотрено введение нового типа государственных и муниципальных учреждений - автономных учреждений, которые будут функционировать наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями, однако в отличие от них будут обладать большей свободой в вопросах осуществления своей уставной деятельности и распоряжения имуществом.

При применении ФЗ об автономных учреждениях необходимо учитывать, что создаваемые в системе образования государственные и муниципальные автономные образовательные учреждения будут полностью с учетом ряда особенностей подпадать под действие отраслевого законодательства, т.е законодательства Российской Федерации в области образования, а на работников и обучающихся этих учреждений должны распространяться те же социальные льготы и гарантии, что и на работников и обучающихся существующих государственных и муниципальных учреждений. Однако при этом не исключено, что на практике возможно возникновение проблем с реализацией этих льгот и гарантий в автономных учреждениях по различным причинам.

Автономное учреждение в соответствии со статьей 5 ФЗ об автономных учреждениях может быть создано двумя путями: путем учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (далее - путем изменения типа существующего учреждения). Решение о создании автономного учреждения принимают соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления в зависимости от формы собственности имущества, на базе которого оно создается.

При этом следует иметь в виду, что в соответствии с частью 2 статьи 20 ФЗ об автономных учреждениях изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений не может быть осуществлено до утверждения порядка определения видов особо ценного движимого имущества, предусмотренного частью 3 статьи 3 этого Закона, как не допускается вообще изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения.

ГАРАНТ:

О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения см. Постановление Правительства РФ от 31 мая 2007 г. N 337

Имущество, в том числе денежные средства, закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять предусмотренную уставом автономного учреждения деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

При создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением. Кроме того, согласно части 1 статьи 20 ФЗ об автономных учреждениях объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения.

Учитывая, что ФЗ об автономных учреждениях распространяется на все типы и виды образовательных учреждений, в том числе реализующих конституционные гарантии права на образование, а также наличие социально-экономических рисков при изменении правового статуса, представляется принципиальным, что этот процесс должен проходить избирательно по мере готовности образовательных учреждений и создания органами власти необходимых условий для самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности и обеспечения доступности и качества образовательных услуг.

Обязательными условиями для принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения являются инициатива либо согласие самого государственного либо муниципального учреждения, а также если такое решение не повлечет за собой нарушения конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования.

2. Перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению. ФЗ об автономных учреждениях предусматривает, что Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению (часть 5 статьи 5).

В связи с этим необходимо обеспечить участие представителей профсоюза в формировании нормативной правовой базы по реализации ФЗ об автономных учреждениях в этой части с тем, чтобы учитывалось мнение профсоюза при определении на региональном и местном уровнях перечней типов и видов государственных и муниципальных образовательных учреждений, правовой статус которых не может быть изменен на "автономное учреждение".

3. Участие государственного и муниципального учреждения в создании автономного учреждения. Принципиальным и важным в регулировании вопроса создания автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения является то обстоятельство, что предложение о создании автономного учреждения подготавливается соответствующими органами власти по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения (часть 6 статьи 5 ФЗ об автономных учреждениях).

Таким образом, установлен принцип добровольности и учета интересов коллектива при изменении типа существующего учреждения, когда для подготовки предложения о создании автономного учреждения требуется инициатива самого учреждения либо согласие учреждения на изменение своего правового статуса. При этом следует особо отметить, что эта принципиальная позиция появилась в проекте закона при подготовке его ко второму чтению под давлением педагогической и профессиональной общественности.

К числу обязательных требований к содержанию предложения о создании автономного учреждения отнесены, в частности: обоснование создания автономного учреждения, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий его создания, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ, оказываемых им услуг, а также сведения об одобрении изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа.

Необходимо учитывать, что действующее законодательство в области образования не определяет четко понятия и статус органов управления образовательным учреждением, т.е. не регулирует вопрос разграничения органов управления по их статусу и компетенции с позиции деления на высшие органы управления и высшие коллегиальные органы управления. Под высшим коллегиальным органом образовательного учреждения следует понимать коллегиальный орган, сформированный в учреждении из представителей участников образовательного процесса в соответствии с уставом учреждения (совет школы и т.п.).

В случае отсутствия такого органа профсоюзные организации должны в целях обеспечения реализации принципа добровольности и коллегиальности принятия решений добиваться рассмотрения вопроса об одобрении изменения типа учреждения непосредственно на общем собрании (конференции) работников государственного или муниципального образовательного учреждения, а также принять активное участие в его(ее) организации и проведении, учитывая особую роль выборных коллегиальных профсоюзных органов как субъектов системы общественного управления образовательными учреждениями.

Кроме того, принимая во внимание, что предложения об изменении типа федеральных образовательных учреждений (вузов, образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования) будут подготавливаться Рособразованием, необходимо внесение изменений в действующее Отраслевое соглашение по учреждениям и организациям, находящимся в ведении Федерального агентства по образованию, на 2006-2008 гг. Эти изменения с учетом требований ФЗ об автономных учреждениях должны быть направлены на формирование механизмов оценки возможного нарушения конституционных прав граждан на получение бесплатного образования и возможных социально-экономических последствий изменения типа существующего федерального учреждения, а также учесть другие вопросы, связанные с процессом изменения типа существующего федерального учреждения.

4. Внесение изменений в устав образовательного учреждения. Согласно части 14 статьи 5 ФЗ об автономных учреждениях создание автономного учреждения путем изменения типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, а в его устав вносятся соответствующие изменения, которыми закрепляется изменение статуса учреждения и регулируются другие вопросы деятельности автономного учреждения.

Следовательно, поскольку изменение типа существующего учреждения не связано с его реорганизацией, то и последствия изменения типа учреждения не должны влиять на трудовые отношения с работниками (трудовые договоры с работниками не прекращаются) и на действие коллективного договора (сохраняет свое действие до истечения срока, на который был заключен).

Что касается первичных профсоюзных организаций образовательных учреждений, то изменение наименования образовательного учреждения, которое должно будет включать новое слово "автономное", повлечет за собой и изменение наименования первичной профсоюзной организации путем внесения изменений в положение о первичной профсоюзной организации. При этом следует учитывать, что первичные профсоюзные организации, зарегистрированные в качестве юридического лица, должны будут зарегистрировать в установленном порядке эти изменения (по форме заявления о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации).

Устав автономного учреждения в соответствии со статьей 7 ФЗ об автономных учреждениях должен содержать определенные обязательные сведения наряду с теми, которые предусмотрены статьей 13 Закона РФ "Об образовании", Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида.

Исходя из того, что характер основной деятельности образовательного учреждения при изменении типа существующего учреждения не изменяется, то и следует сохранять преемственность в содержании устава при внесении в него изменений с учетом традиционно сложившего порядка регулирования, поскольку положения уставов существующих образовательных учреждений сформулированы на основании многолетней практики применения законодательных норм в области образования и прошли проверку временем, а также учитывают сложившиеся особенности функционирования данного образовательного учреждения.

5. Управление автономным учреждением. В соответствии с частью 1 статьи 8 ФЗ об автономных учреждениях структура, компетенция органов автономного учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности таких органов определяются уставом автономного учреждения в соответствии с этим федеральным законом и иными федеральными законами.

Следовательно, в уставе автономного учреждения на основе положений как этого закона, так и базовых федеральных законов об образовании должны быть определены органы управления автономным учреждением, их компетенция и сроки полномочий, установлен порядок их создания и деятельности, т.е. необходимо четко и максимально полно зафиксировать в уставе все позиции, связанные с регламентацией порядка управления автономным образовательным учреждением, что потребует серьезной проработки этой части устава.

Органами автономного учреждения являются наблюдательный совет, руководитель, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников, ученый совет, художественный совет и другие). Для обеспечения соблюдения соответствия деятельности автономного учреждения целям, указанным в его уставе, создается наблюдательный совет, в состав которого входят представители учредителя, исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В наблюдательный совет могут также входить представители иных государственных органов и органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения.

При этом необходимо обратить внимание на то, что в соответствии с частью 8 статьи 11 ФЗ об автономных учреждениях порядок принятия решения о назначении представителя работников автономного учреждения членом наблюдательного совета или досрочном прекращении его полномочий должен быть предусмотрен в уставе автономного учреждения. Таким образом, введение в структуру управления автономного учреждения такого обязательного органа управления, как наблюдательный совет с определенными полномочиями, касающимися в основном вопросов организации уставной деятельности и осуществления финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения, является прямым следствием расширения экономических прав и свобод этого нового типа учреждения по сравнению с бюджетным учреждением.