Приложение N 1. Программа повышения эффективности бюджетных расходов Тихвинского района на период до 2012 г.

Приложение N 1

Программа
повышения эффективности бюджетных расходов Тихвинского района
на период до 2012 года
(утв. постановлением Администрации Тихвинского района
от 21 декабря 2010 г. N 01-2127-а)

Программа повышения эффективности бюджетных расходов Тихвинского района на период до 2012 года (далее - Программа) разработана в целях организации деятельности органов местного самоуправления Тихвинского района и главных распорядителей средств бюджета Тихвинского района по повышению эффективности осуществления бюджетных расходов Тихвинского района (далее - бюджетные расходы).

1. Необходимость разработки и реализации Программы

Реализация бюджетной реформы берет свое начало в 2000-х годах, когда на федеральном уровне был принят ряд основополагающих документов и проведен комплекс мероприятий по совершенствованию бюджетных отношений:

- введен в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации;

- реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ;

- осуществлено разграничение полномочий между уровнями власти;

- налажено казначейское исполнение бюджетов всех уровней;

- сформированы правовые основы для внедрения бюджетирования, ориентированного на результат;

- усовершенствованы межбюджетные отношения;

- осуществлен переход от однолетнего к среднесрочному бюджетному планированию;

- созданы правовые основы для работы по повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

- начата работа по внедрению процедур оценки качества финансового менеджмента в исполнительных органах государственной власти в органах местного самоуправления.

Все эти мероприятия реализуются и на территории Тихвинского района.

Вместе с тем, к 2010 году стало очевидно, что не все из реализованных на практике мероприятий принесли планируемый результат и, соответственно, многое еще требует доработки.

2. Цель и задачи Программы

2.1. Основной целью Программы является создание условий для повышения эффективности бюджетных расходов.

2.2. Задачами, реализация которых позволит достичь поставленной цели, являются:

- четкое определение сфер ответственности органов местного самоуправления и главных распорядителей средств бюджета Тихвинского района;

- обеспечение тесной увязки долгосрочного экономического развития Тихвинского района и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;

- создание условий для повышения эффективности деятельности муниципальных учреждений по предоставлению муниципальных услуг;

- совершенствование механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;

- повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов местного самоуправления Тихвинского района, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.

2.3. В целях решения поставленных задач в рамках Программы предполагается выполнение работ по следующим направлениям:

- повышение эффективности предоставления муниципальных услуг;

- внедрение программно-целевых инструментов повышения эффективности бюджетных расходов с последующим переходом к программной структуре расходов бюджета Тихвинского района;

- развитие системы муниципального финансового контроля;

- совершенствование системы межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами;

- оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения.

3. Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг

Реформирование системы государственного и муниципального управления в целях повышения эффективности бюджетных расходов затронуло в последнее время практически все аспекты бюджетной системы. И если ранее реформирование в большей степени ориентировалось на создание стройной системы финансов с точки зрения организации управления, то в последнее время на передний план выходят проблемы качества предоставления и обоснованности финансового обеспечения муниципальных услуг. При этом, особое внимание стало уделяться вопросам удовлетворенности населения получаемыми муниципальными услугами.

Основными целями работы по данному направлению являются:

- повышение доступности и качества муниципальных услуг;

- привлечение и сохранение в бюджетной сфере высококвалифицированных кадров;

- оптимизация бюджетной сети;

- улучшение материально-технической базы муниципальных учреждений;

- внедрение в деятельность муниципальных учреждений элементов конкурентных отношений.

В настоящее время по всем направлениям на федеральном уровне действует пакет правовых документов, позволяющий оценить общий вектор развития:

- обновленный Бюджетный кодекс Российской Федерации, в котором закреплены основные понятия в части управления государственными (муниципальными) услугами, механизмы планирования (государственное задание) и исполнения бюджета в части оказания услуг;

- Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями и Методические рекомендации по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений;

- Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" с подзаконными актами, создающий правовые основы для реформирования бюджетной сети;

- Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", регламентирующий вопросы оказания государственных (муниципальных) услуг исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, включая подходы к организации деятельности многофункциональных центров, выдаче и применению универсальных электронных карт и предоставлению услуг в электронной форме.

Ряд из указанных документов регламентирует деятельность только федеральных учреждений и федеральных органов власти, вместе с тем подходы, заложенные в указанных правовых актах, могут лечь в основу разработки аналогичных документов и муниципального уровня.

В Тихвинском районе также началась работа над совершенствованием практики предоставления муниципальных услуг. Приняты нормативные правовые акты, направленные на внедрение механизмов установления и оценки соблюдения качества оказываемых муниципальных услуг. В результате в настоящее время основное внимание смещается на организацию качественного предоставления услуг и повышение обоснованности финансового обеспечения. В результате мероприятия по совершенствованию системы управления муниципальными услугами сконцентрированы на следующих основных направлениях:

1. Развитие новых форм оказания муниципальных услуг (реструктуризация бюджетного сектора).

Вопросы организации качественного предоставления муниципальных услуг в настоящее время сконцентрированы на реструктуризации действующей бюджетной сети. Существующая сеть муниципальных учреждений и схема организации их деятельности не способствуют повышению качества услуг и увеличению удовлетворенности получателей оказываемыми услугами. В целях изменения такого положения дел на федеральном уровне был принят ряд решений, изменивших подходы к построению сети государственных (муниципальных) учреждений.

Федеральное законодательство создает основы для изменения сложившейся ситуации. Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (в редакции федеральных законов от 24 июля 2007 года N 215-ФЗ, от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ) заложил правовые основы для создания нового типа учреждений - автономных учреждений. Кроме того, с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" появились правовые основания для создания еще одного типа учреждений - казенных учреждений - и изменения правового статуса бюджетных учреждений (механизмов перечисления и расходования ими бюджетных средств, контроля и ответственности учреждений). В ходе реализуемых изменений бюджетные учреждения приобретут больше свободы в организации своей работы, вследствие чего можно ожидать роста их заинтересованности в повышении качества оказания муниципальных услуг.

Установленный в Российской Федерации срок полномасштабного перехода к работе учреждений трех типов - 1 января 2012 года. До этого момента потребуется разработать и принять серию подзаконных правовых актов, распределить существующие муниципальные учреждения между тремя типами, провести работу по внесению изменений в их Уставы.

В Тихвинском районе с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года установлен переходный период, который позволит как бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав), так и казенным учреждениям получать финансовое обеспечение в прежнем порядке (в частности, действуют ранее принятые нормативные правовые акты, лицевые счета учреждений не меняются). В этот период потребуется совершенствование практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения.

В целях реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон) в Тихвинском районе утвержден план мероприятий по реализации Федерального закона, определены сроки переходного периода.

С учетом плана мероприятий перед Тихвинским районом стоят следующие задачи:

- разработать комплект нормативных правовых актов, регламентирующих процедуры создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных учреждений, систему организации деятельности и финансового обеспечения муниципальных учреждений;

- проанализировать существующую сеть муниципальных учреждений с точки зрения необходимости и обязательности изменения типа;

- внести предложения о создании, реорганизации, изменении типа и ликвидации муниципальных учреждений (перечень соответствующих учреждений).

Результатом данного направления в Тихвинском районе должна стать обновленная и усовершенствованная система муниципальных учреждений, заинтересованных в повышении качества предоставляемых услуг и имеющих возможность реализовывать соответствующие мероприятия.

2. Формирование системы обоснованного планирования финансового обеспечения муниципальных услуг.

Вопросы организации деятельности органов местного самоуправления, главных распорядителей бюджетных средств Тихвинского района по формированию и финансовому обеспечению выполнения муниципальных заданий муниципальными учреждениями урегулирован в Тихвинском районе постановлением Администрации Тихвинского района от 1 июня 2010 года N 01-863-а "Об утверждении Порядка формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг муниципальными учреждениями Тихвинского района и Порядка финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг муниципальными учреждениями Тихвинского района".

Указанные нормативные правовые акты должны получить дальнейшее развитие в соответствии с логикой проводимой реструктуризации бюджетной сети, что влечет за собой реализацию следующих мер:

- установление норм о применении муниципальных заданий при планировании бюджетных проектировок;

- формирование методологических подходов к установлению показателей качества муниципальных услуг в муниципальных заданиях;

- утверждение расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) и содержание имущества;

- формирование и утверждение муниципальных заданий и бюджетных ассигнований на их обеспечение для муниципальных учреждений всех типов.

К основным рискам реализации мероприятий данного направления относятся:

- затягивание процесса формирования устойчивой системы планирования финансового обеспечения оказания муниципальных услуг в связи с возможными изменениями федерального законодательства. Минимизация последствий наступления данного риска требует постоянного мониторинга федерального законодательства для своевременного изменения действующей нормативной правовой базы органов местного самоуправления Тихвинского района;

- наличие финансовых ограничений (недостаточность финансирования) для повышения качества предоставления муниципальных услуг. Данный риск возможно минимизировать путем качественного планирования расходов на предоставление муниципальных услуг;

- недостаточность понимания сути происходящих изменений со стороны специалистов муниципальных учреждений. Снижение негативных последствий наступления данного риска возможно за счет проведения рабочих встреч, конференций, семинаров и других мероприятий, способствующих распространению информации;

- негативное восприятие проводимых изменений со стороны населения. Такое восприятие, как правило, связано с недостатком качественной информации по соответствующему вопросу. Решить данную проблему возможно за счет проведения разъяснительных мероприятий (публикации в средствах массовой информации, встречи с населением и т.п.).

Ожидаемый эффект от реализации Программы по данному направлению будет заключаться в следующем:

- повышение удовлетворенности населения качеством и доступностью предоставляемых муниципальных услуг в Тихвинском районе за счет установления четких требований к качеству и созданию новых организационно-правовых форм предоставления услуг;

- оптимизация структуры расходов на финансирование предоставления муниципальных услуг за счет внедрения нормативов затрат на оказание услуг;

- повышение мотивации и заинтересованности специалистов муниципальных учреждений к повышению качества и доступности муниципальных услуг за счет изменения подходов к управлению муниципальными учреждениями.

4. Внедрение программно-целевых инструментов повышения эффективности
бюджетных расходов с последующим переходом к программной структуре
расходов бюджета Тихвинского района

Внедрение программно-целевых инструментов бюджетных расходов является предметом внимания всех участников бюджетного процесса, начиная с 2004 года, когда на федеральном уровне была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах (далее - Концепция). Указанная Концепция отражала сформировавшееся в Российской Федерации в то время видение современной системы бюджетирования, ориентированного на результат. Концепцией предполагалась реализация большого комплекса мероприятий, направленных на внедрение в бюджетный процесс всех уровней целого блока новых инструментов и механизмов, - таких, как ведомственные целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, реестр расходных обязательств и т.д. Одна из наиболее серьезных новелл, заложенных в Концепции, заключалась в расширении горизонта планирования и перехода к повсеместному среднесрочному (трехлетнему) финансовому планированию. Позднее соответствующие нормы федерального законодательства появились в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Также был принят ряд подзаконных правовых актов, регламентирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти по формированию целевых программ, докладов о результатах и основных направлениях деятельности и т.д.

Тихвинский район не остался в стороне от проводимых реформ: были внесены необходимые изменения в Положение о бюджетном процессе в Тихвинском районе, приняты нормативные правовые акты, регламентирующие порядок разработки, утверждения, реализации долгосрочных муниципальных программ, ведомственных целевых программ. В настоящее время на территории Тихвинского района реализуется 15 долгосрочных муниципальных целевых программ, 3 ведомственные целевые программы. Начиная с 2009 года, в Тихвинском районе разрабатывается и утверждается бюджет на три года. Следует отметить, что качество планирования будущих периодов (то есть второго и третьего года) не может быть признано удовлетворительным, что характеризуется высоким уровнем корректировок запланированных основных характеристик бюджета Тихвинского района из года в год.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что ведется активная работа по внедрению программно-целевого метода бюджетных расходов. Вместе с тем, уже сейчас, когда имеется определенный опыт применения новых инструментов и перед органами власти встают новые задачи по повышению эффективности бюджетных расходов, можно сделать вывод о необходимости дальнейшей доработки как правовых актов, так и практических подходов к новым инструментам. В частности, требуется решение следующих задач:

- корректировка нормативных правовых актов органов местного самоуправления Тихвинского района в соответствии с изменяющимся федеральным законодательством в части подходов к составлению проекта бюджета Тихвинского района;

- закрепление подходов к планированию бюджетных ассигнований, основанных на принципах необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств и принятия новых расходных обязательств, при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

- инвентаризация целевых программ, принятых и действующих, с целью анализа практики разработки, реализации и финансирования целевых программ;

- оценка целесообразности и планирование работ по формированию правовых основ разработки, реализации и мониторинга долгосрочных целевых программ;

- четкая интеграция ведомственных целевых программ в бюджетный процесс (в первую очередь, речь идет об усилении их роли при планировании бюджетных ассигнований на соответствующие отрасли, при принятии решений о принимаемых обязательствах) с целью создания условий для системного планирования программных и непрограммных расходов бюджета Тихвинского района;

- расширение направлений приложения докладов о результатах и основных направлениях деятельности (усиление роли отчетности о результатах деятельности, развитие публичности докладов о результатах и основных направлениях деятельности);

- совершенствование практики установления показателей результативности и эффективности реализации целевых программ и применения результатов оценки при бюджетном планировании;

- развитие подходов к формированию долгосрочных целевых программ как элемента долгосрочного планирования, ориентированного на результат.

Реализации данного направления Программы сопровождается следующими рисками:

- недостаточный уровень ответственности специалистов органов местного самоуправления в части внедрения новых инструментов, вызванный низкой мотивацией к внедрению нововведений и недостаточным пониманием сути таких нововведений. Минимизировать данный риск возможно проведением дополнительных разъяснительных мероприятий, установлением четких сроков и ответственных за реализацию тех или иных мероприятий;

- затягивание корректировки федерального законодательства, необходимой для реализации части мероприятий. Минимизация данного риска невозможна.

Ожидаемый эффект от реализации Программы по направлению "Внедрение программно-целевых инструментов повышения эффективности бюджетных расходов с последующим переходом к программной структуре расходов бюджета Тихвинского района" заключается в следующем:

- налаживание четкой системы планирования бюджета на основе принципов программно-целевого метода;

- повышение эффективности бюджетных расходов за счет формирования понимания соотношения между затрачиваемыми ресурсами и планируемым результатом;

- повышение квалификации специалистов органов местного самоуправления за счет необходимости формулирования системы целей и задач деятельности органа власти, а также структуры планируемых результатов деятельности с конкретными показателями;

- совершенствование нормативной правовой базы в части бюджетного планирования.

5. Развитие системы муниципального финансового контроля

Комплексное реформирование системы муниципального финансового контроля в Тихвинском районе является одним из важнейших условий повышения эффективности бюджетных расходов. В условиях внедрения программно-целевых методов планирования и исполнения бюджета необходимо пересмотреть действующие подходы к организации муниципального финансового контроля, осуществляемого органами местного самоуправления Тихвинского района, переориентировав его на контроль:

- соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, Ленинградской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления Тихвинского района, регулирующих бюджетные правоотношения;

- достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

- экономности, результативности и эффективности использования средств бюджета Тихвинского района.

Организация действенного муниципального финансового контроля подразумевает решение ряда задач:

- реформирование системы муниципального финансового контроля в рамках органов местного самоуправления Тихвинского района;

- внедрение внутреннего контроля в деятельность финансового органа Тихвинского района, главных распорядителей средств бюджета Тихвинского района и наиболее крупных получателей бюджетных средств.

Действующая система финансового контроля, осуществляемого в Тихвинском районе, фактически состоит из Контрольно-счетной комиссии Совета депутатов Тихвинского района и главных распорядителей средств бюджета Тихвинского района, осуществляющих контрольно-ревизионную деятельность в соответствии с планами контрольно-ревизионной работы. При этом отсутствует какая-либо структура, осуществляющая методическое руководство этой деятельностью.

Реформирование системы муниципального финансового контроля в рамках органов местного самоуправления Тихвинского района подразумевает выполнение ряда мероприятий, в том числе:

- проведение анализа действующих нормативных правовых актов, которые определяют права и обязанности контрольных органов, осуществляющих муниципальный финансовый контроль, и оценка их деятельности по осуществлению финансового контроля с точки зрения организации и эффективности контрольной работы, контроля за устранением выявленных нарушений и направленности ее на предупреждение новых нарушений. По результатам анализа и оценки должны быть уточнены полномочия органов местного самоуправления Тихвинского района в части осуществления муниципального финансового контроля, должен быть определен и наделен соответствующими полномочиями орган, на который будет возложена функция по координации и методологическому обеспечению деятельности в части осуществления муниципального финансового контроля, а также предприняты действия, не допускающие дублирования функций органов муниципального финансового контроля. Исходя из необходимости ограничения численности муниципальных служащих Тихвинского района, предлагается наделить полномочиями по координации и методологическому обеспечению деятельности органов местного самоуправления Тихвинского района в части осуществления муниципального финансового контроля финансовый орган Тихвинского района. При этом, в целях избегания дублирования действий органов муниципального финансового контроля предлагается ввести запрет на проведение в течение финансового года контрольных мероприятий в отношении конкретного получателя средств бюджета Тихвинского района со стороны любого органа муниципального финансового контроля в том случае, если контрольные мероприятия по той же тематике были проведены другим органом муниципального финансового контроля Тихвинского района;

- выработка показателей эффективности и результативности использования бюджетных ассигнований главными распорядителями средств бюджета, а также оказание методологического содействия главным распорядителям бюджетных средств в разработке критериев эффективности и результативности использования бюджетных ассигнований подведомственными получателями средств бюджета, которыми можно было бы руководствоваться при проведении контрольных мероприятий. При этом, критерии должны быть взаимоувязаны с достижением целей, стоящих перед главными распорядителями и получателями средств бюджета, решением конкретных задач и выполнением конкретных мероприятий. Для получателей бюджетных средств, оказывающих муниципальные услуги в соответствии с муниципальным заданием, критерии эффективности и результативности расходования бюджетных средств должны быть разработаны с учетом фактического качества оказываемых муниципальных услуг и выполнением муниципального задания;

- выработка единых рекомендаций по проведению контрольных мероприятий и устранению выявленных нарушений. Такие рекомендации должны содержать: административные процедуры по планированию и проведению контрольных мероприятий, основания и процедуры проведения внеплановых контрольных мероприятий, примерные формы документов, являющихся основанием для проведения контрольного мероприятия и оформляемых по результатам контрольных мероприятий, рекомендуемые сроки, способы и методы проведения контрольных мероприятий, порядок взаимодействия при реализации материалов контрольных мероприятий и устранении выявленных нарушений;

- разработка методических рекомендаций по проверке соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, законодательства Ленинградской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления Тихвинского района, регулирующих бюджетные правоотношения, после внесения поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части норм, регламентирующих вопросы муниципального финансового контроля, предлагаемых в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Методические рекомендации должны включать в себя не только перечни нормативных правовых актов, на соответствие которым проводятся проверки, но и четкие критерии такого соответствия. Наличие таких критериев позволит избежать проявления субъективности должностных лиц, осуществляющих проверку. Перечни и критерии должны отличаться в случаях проверки получателей бюджетных средств и в случаях проверки главных распорядителей средств бюджета Тихвинского района;

- необходимость разработки методических материалов по порядку проверки достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности после внесения предлагаемых в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года поправок в Бюджетный кодекс в части норм, регламентирующих вопросы бюджетного учета и отчетности. При этом, следует строго придерживаться принципа подведомственности. В соответствии с этим принципом, главные распорядители средств бюджета, включившие их в перечень своих подведомственных получателей бюджетных средств, должны осуществлять контроль за полнотой и достоверностью бюджетной отчетности получателей бюджетных средств, так же, как и главные администраторы доходов и источников финансирования дефицита бюджетов. Финансовый орган Тихвинского района должен осуществлять контроль за полнотой и достоверностью бюджетной отчетности главных распорядителей средств бюджета, главных администраторов доходов бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

Реформирование системы муниципального финансового контроля в рамках органов местного самоуправления Тихвинского района настоятельно диктует необходимость организации эффективного взаимодействия с Контрольно-счетной комиссией Совета депутатов Тихвинского района. В силу законодательного распределения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти созданные ими органы муниципального финансового контроля функционируют самостоятельно, так как перед ними стоят различные задачи. Вместе с тем, их работа в части проверки законности, эффективности и результативности расходования средств бюджета Тихвинского района во многом схожа. В этих условиях эффективность функционирования самой системы муниципального финансового контроля во многом зависит от взаимодействия всех органов муниципального финансового контроля.

Немаловажное значение для решения общей задачи по повышению эффективности расходования бюджетных средств играет общественный контроль за всеми процедурами планирования и расходования бюджетных средств, в том числе и за тем, насколько действенна система муниципального финансового контроля. В связи с этим, необходимо постепенно приближаться к использованию в деятельности органов муниципального финансового контроля одинаковых принципов прозрачности и открытости контрольных процедур и результатов проверок.

Важной задачей реформирования системы муниципального финансового контроля Тихвинского района является внедрение в деятельность главных распорядителей средств бюджета и наиболее крупных получателей бюджетных средств внутреннего контроля.

При этом следует исходить из того, что внутренний контроль - это совокупность организационной структуры, методик и процедур, принятых руководством организации в качестве средств для упорядоченного и эффективного ведения хозяйственной деятельности, которая, в том числе, включает организованные внутри данной организации и ее силами надзор и проверку: соблюдения требований законодательства; точности и полноты документации бюджетного учета; своевременности подготовки достоверной бюджетной отчетности; предотвращения ошибок и искажений; исполнения приказов и распоряжений; обеспечения сохранности имущества организации.

Рассматривая внутренний контроль как систему, можно выделить несколько элементов, которые ей присущи: контрольная среда; процедуры оценки рисков; информационная система, включая процессы, относящиеся к реализации поставленных целей, и передачу информации; контрольные действия; мониторинг средств контроля.

Реформированию системы муниципального финансового контроля в Тихвинском районе могут сопутствовать следующие риски:

- полное выполнение плана мероприятий по данному направлению зависит от сроков внесения соответствующих поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации и от содержания этих поправок. Возможны отличия окончательного варианта изменений от продекларированных в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года вследствие несовпадения позиций исполнительной и законодательной ветвей государственной власти федерального уровня. Данный риск является неуправляемым, и влияние на его минимизацию со стороны органов местного самоуправления Тихвинского района не представляется возможным;

- неготовность сотрудников органов местного самоуправления Тихвинского района к внедрению такого нового инструмента, как внутренний контроль, вследствие слабого понимания его сути и значения. Минимизировать такой риск возможно путем проведения разъяснительной работы на основе опыта создания систем внутреннего контроля в коммерческом и банковском секторах экономики, зарубежного опыта, а также обучения сотрудников, в первую очередь из числа руководящего состава, с привлечением высших учебных заведений.

Ожидаемый эффект от реализации настоящей Программы по направлению "Развитие системы муниципального финансового контроля" будет заключаться в следующем:

- деятельность органов местного самоуправления Тихвинского района будет осуществляться на принципах системности, законности, гласности, объективности;

- будут внедрены новые подходы к организации муниципального финансового контроля, который будет направлен, в первую очередь, на предотвращение нарушений бюджетного законодательства, на контроль законности, экономности, результативности и эффективности использования средств бюджета Тихвинского района;

- за счет координации и методологического сопровождения деятельности органов муниципального финансового контроля Тихвинского района повысятся качество и эффективность их работы, сократится количество нарушений, допускаемых получателями бюджетных средств;

- выработка четких критериев эффективности и результативности, открытость информации о результатах проведения контрольных мероприятий станут побудительными мотивами для укрепления финансово-бюджетной дисциплины руководителями муниципальных учреждений Тихвинского района;

- внедрение системы внутреннего контроля позволит повысить эффективность деятельности муниципальных учреждений, снизить риски совершения ошибок и правонарушений сотрудниками этих учреждений.

6. Совершенствование системы межбюджетных отношений и качества
управления муниципальными финансами

Система межбюджетных отношений в Тихвинском районе выстроена исходя из сложившегося разграничения полномочий, расходных обязательств и доходных источников муниципальных образований Тихвинского района на основе формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов. Вместе с тем, эта система не направлена на мотивацию органов местного самоуправления муниципальных образований Тихвинского района на повышение эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом.

Совершенствование системы межбюджетных отношений в Тихвинском районе должно осуществляться в целях создания условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований по обеспечению муниципальных услуг, создания механизмов стимулирования муниципальных образований Тихвинского района к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ, повышения качества управления муниципальными финансами.

Совершенствование системы межбюджетных отношений в Тихвинском районе должно осуществляться на основе следующих принципов:

- полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей муниципальной политики;

- планирование бюджетных ассигнований местных бюджетов на основании необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

- принятие новых расходных обязательств бюджета Тихвинского района на предоставление межбюджетных трансфертов при наличии четкого понимания результатов, достигаемых последствием их принятия, оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения с учетом сроков и механизмов их реализации;

- сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи местным бюджетам, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших приоритетных направлениях.

Для реализации указанных принципов и достижения целей совершенствования системы межбюджетных отношений в Тихвинском районе предполагается решение следующих задач:

- формирование объективной, формализованной и прозрачной системы предоставления межбюджетных трансфертов;

- стимулирование органов местного самоуправления муниципальных образований Тихвинского района к повышению эффективности расходования бюджетных средств.

В настоящее время из бюджета Тихвинского района бюджетам муниципальных образований предоставляются межбюджетные трансферты в следующих формах: дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов поселений, межбюджетные трансферты на поддержку жилищно-коммунального хозяйства поселений и межбюджетные трансферты на развитие общественной инфраструктуры поселений. Для формирования объективной, формализованной и прозрачной системы предоставления межбюджетных трансфертов необходимо:

- определить общие условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам поселений. Особенности конкретных межбюджетных трансфертов возможно учесть при разработке нормативного правового акта, определяющего цели и условия предоставления таких межбюджетных трансфертов;

- обеспечить повышение обусловленности предоставления финансовой помощи местным бюджетам путем установления обязательств муниципальных образований Тихвинского района не только по повышению качества управления муниципальными финансами, но и по проведению структурных реформ и повышению результативности их деятельности. Для этого необходима разработка порядка осуществления мониторинга результативности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Тихвинского района;

- внедрить в практику принятие решений о предоставлении межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, муниципальным образованиям Тихвинского района и учет оценки результативности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Тихвинского района. При этом, учет оценки результативности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований не обязательно должен вылиться в изменение размеров предоставляемых муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов. Решение может заключаться в изменении (как в ужесточении, так и в смягчении) условий предоставления межбюджетных трансфертов, изменении периодичности отчетности, изменении количества документов, подтверждающих обоснованность осуществленных расходов, и других условий;

- обеспечить отражение в решении о бюджете Тихвинского района на очередной финансовый год и плановый период распределения всех без исключения видов межбюджетных трансфертов между местными бюджетами муниципальных образований на все три года планируемого периода. Данная мера позволит органам местного самоуправления муниципальных образований Тихвинского района более обоснованно планировать свою деятельность по достижению тех целей, на которые предоставляются межбюджетные трансферты, даст возможность органам местного самоуправления Тихвинского района более объективно оценивать качество финансового планирования в муниципальных образованиях, что является одним из элементов финансового менеджмента, осуществляемого органами местного самоуправления муниципальных образований, а также качество планирования деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований исходя из объема финансовых ресурсов, предоставляемых в их распоряжение;

- внедрить в практику сравнительный анализ расходов различных муниципальных образований Тихвинского района, осуществляемых за счет межбюджетных трансфертов из бюджета Тихвинского района, на предмет их результативности путем сравнения затраченных ресурсов и количественных показателей, характеризующих оказание муниципальных услуг или выполнение органами местного самоуправления муниципальных образований своих функций. Подобный анализ, включающий сравнение структуры расходов на оказание муниципальных услуг (выполнение функций), явится основой для разработки нормативов, которые будут учтены при корректировке формализованных методик распределения межбюджетных трансфертов, а также даст дополнительную информацию для определения эффективности управления муниципальными финансами и эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Тихвинского района.

Стимулирование органов местного самоуправления муниципальных образований Тихвинского района к повышению эффективности расходования бюджетных средств может осуществляться по следующим направлениям:

1. Оказание методологической и консультационной помощи органам местного самоуправления муниципальных образований. Такая помощь может быть оказана по самым различным вопросам, в том числе по разработке критериев эффективности и результативности расходования средств местных бюджетов. Несмотря на то, что каждое муниципальное образование Тихвинского района является самостоятельным в своей деятельности публично-правовым образованием, наличие близких по содержанию критериев позволит осуществлять сравнение деятельности органов местного самоуправления различных муниципальных образований, что позволит более объективно оценивать их деятельность как внешним субъектам межбюджетных отношений, так и им самим.

Методологическая и консультационная помощь может оказываться также по вопросам, связанным с внедрением механизмов формирования и финансового обеспечения муниципальных заданий. Это направление помощи окажет существенное воздействие на эффективность расходования средств, полученных муниципальными образованиями из бюджета Тихвинского района.

Помощь необходима муниципальным образованиям в реформировании системы муниципального финансового контроля как одного из важных направлений повышения эффективности бюджетных расходов.

Учитывая рекомендацию распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р, муниципальные образования Тихвинского района будут формировать и реализовывать муниципальные программы повышения эффективности бюджетных расходов, что также может стать одним из направлений консультационной и методологической помощи со стороны органов местного самоуправления Тихвинского района.

2. Предоставление межбюджетных трансфертов на конкретные мероприятия по повышению эффективности расходов местных бюджетов. В рамках этой работы необходимо определить критерии отбора муниципальных образований Тихвинского района для предоставления таких межбюджетных трансфертов.

Разработка механизма предоставления межбюджетных трансфертов и контроля за их использованием является важным этапом работы органов местного самоуправления Тихвинского района по стимулированию органов местного самоуправления муниципальных образований к повышению эффективности расходования бюджетных средств. Максимальную поддержку должны получить муниципальные образования, подготовившие наиболее проработанные и жизнеспособные программы, оценившие возможные риски при их реализации и имеющие возможность достичь запланированных результатов несколькими возможными путями.

Отдельной стимулирующей мерой должна стать организация мониторинга эффективности расходов местных бюджетов. Поскольку эффективность - это понятие относительное, ее оценка применительно к конкретному муниципальному образованию возможна только в сравнении с результатами деятельности органов местного самоуправления других муниципальных образований, причем имеющих однотипную структуру расходов местного бюджета. Таким образом, показатели мониторинга будут различными для различных типов муниципальных образований Тихвинского района.

Стимулирующая роль мониторинга эффективности расходов местных бюджетов невозможна без разработки системы учета результатов мониторинга. Среди решений, принимаемых по результатам мониторинга, могут быть решения о поощрении как муниципальных образований Тихвинского района, так и отдельных должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований в рамках правовых возможностей органов местного самоуправления Тихвинского района. Это может быть поощрение дополнительными межбюджетными трансфертами из бюджета Тихвинского района, предоставляемыми в качестве софинансирования муниципальных целевых программ. К муниципальным образованиям, имеющим наименьшие успехи в повышении эффективности расходов местных бюджетов, могут быть приняты разрешенные федеральным законодательством меры воздействия. Информация о принятых решениях как поощрительной, так и противоположной направленности должна быть доведена до сведения широкой общественности.

В ходе совершенствования системы межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами могут возникать следующие риски:

- необходимость выделения дополнительных межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям, в которых могут возникнуть тяжелые ситуации в отрасли жилищно-коммунального хозяйства. Минимизация этого риска может быть достигнута только при условии реализации в муниципальном образовании жесткой политики сокращения затрат в системе жилищно-коммунального хозяйства;

- низкий уровень подготовки муниципальных служащих, осуществляющих учет и прогнозирование финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей муниципальной политики. Минимизация этого риска достигается путем предоставления методологической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Тихвинского района по вопросам планирования и расходования бюджетных средств, формированию муниципальных целевых программ, проведением обучающих мероприятий, формированием и реализацией эффективных программ переподготовки муниципальных служащих.

Ожидаемый эффект от реализации настоящей Программы по направлению "Совершенствование системы межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами" будет заключаться в следующем:

- повышение эффективности и результативности расходования средств бюджета Тихвинского района, предоставляемых местным бюджетам в виде межбюджетных трансфертов и повышение эффективности расходов местных бюджетов в целом;

- стимулирование органов местного самоуправления муниципальных образований Тихвинского района к проведению структурных реформ в отрасли ЖКХ, позволяющих повысить эффективность и результативность их деятельности;

- формирование прозрачной и предсказуемой для органов местного самоуправления муниципальных образований системы финансовой помощи местным бюджетам со стороны бюджета Тихвинского района;

- повышение возможностей органов местного самоуправления муниципальных образований по оказанию населению муниципальных услуг и повышению качества муниципальных услуг, обеспечение равной доступности муниципальных услуг для потребителей;

- повышение качества управления муниципальными финансами.

7. Оптимизация функций муниципального управления и повышение
эффективности их обеспечения

Деятельность по оптимизации функций муниципального управления в Тихвинском районе включает в себя:

- внедрение в исполнительных органах местного самоуправления Тихвинского района принципов и процедур управления по результатам;

- обеспечение ориентации деятельности органов местного самоуправления Тихвинского района на потребности общества, оптимизация и модернизация административно-управленческих процессов за счет внедрения стандартов муниципальных услуг и административных регламентов;

- переход на оказание муниципальных услуг в электронной форме;

- создание многофункциональных центров предоставления муниципальных услуг;

- обеспечение реформирования и повышения эффективности системы закупок для муниципальных нужд;

- введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов местного самоуправления Тихвинского района;

- оптимизация функций органов местного самоуправления Тихвинского района;

- оптимизация реализации органами местного самоуправления Тихвинского района контрольных и надзорных полномочий;

- развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов;

- повышение прозрачности деятельности органов местного самоуправления Тихвинского района.

Работа по этим направлениям в Тихвинском районе ведется достаточно активно. Вместе с тем, в соответствии с изменяющимся федеральным законодательством, в контексте настоящей Программы и в развитие целей и задач Программы административной реформы необходимо уделить внимание вопросам построения системы оценки результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления Тихвинского района.

Данная задача предполагает разработку планов повышения качества финансового менеджмента органов местного самоуправления Тихвинского района и механизмов мониторинга и оценки их реализации.

Важной сферой оптимизации деятельности органов местного самоуправления Тихвинского района является совершенствование практики управления муниципальной собственностью.

Для целей повышения эффективности использования муниципальной собственности Тихвинского района необходимо реализовать следующие мероприятия:

- упорядочение состава имущества, находящегося в муниципальной собственности Тихвинского района, обеспечение его учета, включая инвентаризацию объектов муниципальной собственности и оформление прав на них;

- создание прозрачных процедур, определяющих вопросы аренды муниципального имущества;

- повышение эффективности использования земельного фонда;

- оптимизация сети муниципальных предприятий;

- совершенствование системы показателей оценки эффективности использования муниципального имущества.

Сложности могут возникнуть в процессе электронизации муниципальных услуг, которые могут быть вызваны техническими проблемами, недостаточностью квалифицированных специалистов и т.п. Исключение данных сложностей требует привлечения высококвалифицированных специалистов и формирование понятных и реальных технических заданий на разработку программного обеспечения.

Ожидаемый эффект от реализации Программы по направлению "Оптимизация функций государственного управления и повышение эффективности их обеспечения" предполагает следующее:

- оптимизация схемы распределения функций муниципального управления между органами местного самоуправления Тихвинского района, исключение дублирующих функций;

- повышение качества и доступности муниципальных услуг за счет электронизации их предоставления;

- повышение эффективности расходования бюджетных средств на функционирование органов местного самоуправления Тихвинского района, в том числе в части предоставления ими муниципальных услуг.