Решение Ленинградского областного суда от 28 декабря 2009 г. N 3-201/2009 О признании недействующими пунктов 1 и 2 Постановления Губернатора Ленинградской области от 20 июля 2000 г. N 309-пг "Об образовании государственного природного комплексного заказника "Кургальский" регионального значения"

Решение Ленинградского областного суда
от 28 декабря 2009 г. N 3-201/2009

Ленинградский областной суд в составе :

председательствующего - судьи Морозковой Е.Е. ,

с участием прокурора Бокуц Е.Ю.,

при секретаре Фроловой Я.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора о признании недействующими пунктов 1 и 2 Постановления Губернатора Ленинградской области от 20 июля 2000 года N 309-пг "Об образовании государственного природного комплексного заказника "Кургальский" регионального значения",

установил:

Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Постановления Губернатора Ленинградской области от 17 июня 2009 года N 67-пг "О признании утратившим силу Постановления Губернатора Ленинградской области от 25 марта 2009 года N 36-пг "О частичном признании утратившим силу Постановления Губернатора Ленинградской области от 20 июля 2000 года N 309-пг "Об организации государственного природного комплексного заказника "Кургальский" регионального значения".

В последующих заявлениях требования неоднократно уточнялись и дополнялись. В заявлении от 21 декабря 2009 года Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор просит признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты 1 и 2 Постановления Губернатора Ленинградской области от 20 июля 2000 года N 309-пг "Об организации государственного природного комплексного заказника "Кургальский" регионального значения". В обоснование требований указано, что Постановление Губернатора Ленинградской области N 309-пг от 20 июля 2000 года принято с нарушением компетенции и противоречит действующему законодательству, а именно: пункту 2 статьи 23 Федерального закона N 33-ФЗ от 14.03.1995 г., статье 18 Устава Ленинградской области, статье 10 Примерного Положения о государственных природных заказниках регионального значения в Ленинградской области, статье 14 Примерного Положения о государственных памятниках природы регионального значения в Ленинградской области, утвержденных Постановлением Правительства Ленинградской области N 336 от 26.12.2005 г. В нарушение приведенных норм режим природного комплексного заказника "Кургальский" согласно оспариваемым областным нормам регулируется Положением и Паспортом, которые в ряде случаев содержат противоречащие друг другу нормы (пункт 11.1 Положения и пункт 13.1 Паспорта), что свидетельствует не только о внутреннем противоречии в названных нормативных правовых актах, о наличии правовой коллизии, но и указывает на наличие коррупционных факторов, на нарушение требований Федерального закона N 273-ФЗ от 25.12.2008 г. "О противодействии коррупции". В результате действия оспариваемых норм создается реальная угроза причинения ущерба природному комплексу и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор поддерживает заявленные прокурором требования, изложенные в заявлении от 21 декабря 2009 года, по приведенным в нем основаниям, отмечает превышение Губернатором Ленинградской области имеющейся у него компетенции при принятии оспариваемых норм.

В письменных возражениях представитель Губернатора Ленинградской области просит отказать в удовлетворении заявления прокурора, считает, что оспариваемое постановление принято с соблюдением требований статей 1, 8 Федерального закона N 79-ФЗ от 27.07.2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации", статьи 2 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 3, 34 Устава Ленинградской области и с учетом того обстоятельства, что должность Губернатора Ленинградской области - высшего должностного лица Ленинградской области, входит в систему органов исполнительной власти Ленинградской области, то есть является государственным органом субъекта Российской Федерации. Прокурором не названа правовая норма, которой противоречит подпункт 11.1 Положения о государственном природном комплексном заказнике "Кургальский" регионального значения, не учтено, что ограничения в сфере рыболовства устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (статья 26 Федерального закона N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"), а не органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Довод прокурора о том, что наличие внутреннего противоречия в оспариваемом нормативном правовом акте может повлечь нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а равно может повлечь причинение ущерба заказнику, является необоснованным и сделан без учета решения Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 2 декабря 2009 года, которым было отказано в удовлетворении требований прокурора.

В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области просит отказать в удовлетворении требований прокурора по основаниям, изложенным в письменных возражениях, полагает, что прокурором не представлено доказательств, подтверждающих, что оспариваемые нормы противоречат какому-либо иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Изучив материалы дела, заслушав участвующего в деле прокурора, представителя Губернатора Ленинградской области, исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст. 67 ГПК РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.

Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

20 июля 2000 года Губернатором Ленинградской области принято Постановление N 309-пг "Об организации государственного природного комплексного заказника "Кургальский" регионального значения". В последующем, Постановлениями Губернатора Ленинградской области от 06.04.2004 г. N 48-пг, от 26.01.2005 г. N 9-пг, от 25.03.2009 г. N 36-пг в названное выше постановление были внесены изменения. Перечисленные постановления опубликованы в официальном издании Ленинградской области и вступили в силу.

Согласно преамбуле оспариваемого Постановления Губернатора Ленинградской области N 309-пг от 20.07.2000 г., оно принято в соответствии с Федеральными законами N 33-ФЗ от 14.03.1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях", N 52-ФЗ от 24.04.1995 г. "О животном мире", Концепцией, утвержденной Указом Президента Российской Федерации N 440 от 1.04.1996 г. и основывается на материалах проектных изысканий Биологического научно-исследовательского института Санкт-Петербургского государственного университета и результатах государственной экологической экспертизы, а также в целях обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия Ленинградской области в условиях интенсивного хозяйственного освоения акватории Финского залива. Пунктом 1 Постановления Губернатора Ленинградской области N 309-пг от 20.07.2000 г. предписано организовать на территории Кингисеппского района государственный природный комплексный заказник "Кургальский" регионального значения на площади 59950 гектаров, утвердив границы заказника согласно приложению 1. Пунктом 2 оспариваемого Постановления предусмотрено утвердить : проект государственного природного комплексного заказника "Кургальский" регионального значения; Положение о государственном природном комплексном заказнике "Кургальский" регионального значения согласно Приложению 2;паспорт особо охраняемой природной территории "Кургальский" согласно Приложению 3.

Пункт 3 приведенного Постановления содержит указание о том, что организацию и управление особо охраняемой природной территории осуществляет Правительство Ленинградской области, а государственный контроль соответствующие уполномоченные органы. Контроль за исполнением постановления возложен на вице-губернатора Ленинградской области (пункт 4). К Постановлению Губернатора Ленинградской области N 309-пг от 20.07.2000 г. приложены: описание границ территории государственного природного комплексного заказника "Кургальский" регионального значения (Приложение 1), Положение о государственном природном комплексном заказнике "Кургальский" регионального значения (Приложение 2), Паспорт особо охраняемой природной территории Ленинградской области "Кургальский" (Приложение 3).

В Положении о государственном природном комплексном заказнике "Кургальский" регионального значения отражены цели его создания, его площадь, определены органы, осуществляющие его организацию и управление, а также государственный контроль на его территории, режим заказника (запрещаемые, разрешаемые и рекомендуемые мероприятия). В частности, пунктом 7 Положения отмечено, что его организацию осуществляет Правительство Ленинградской области. В Паспорте особо охраняемой природной территории Ленинградской области " Кургальский" определен статус территории, площадь и границы, цели создания, краткое описание, орган государственной власти, осуществляющий управление и государственный контроль на указанной территории, режим охраны (запрещаемые, разрешаемые и рекомендуемые мероприятия).

В силу пунктов "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование, охрана окружающей среды. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона 184-ФЗ от 6.10.99 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" предусмотрено, что деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Согласно статье 1 Федерального закона N 33-ФЗ от 14.03.1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" законодательство об особо охраняемых природных территориях состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Категории особо охраняемых природных территорий перечислены в части первой статьи 2 названного Федерального закона N 33-ФЗ от 14.03.1995 г. К категориям особо охраняемых природных территорий относятся, в том числе, государственные природные заказники и памятники природы. Особо охраняемые природные территории регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что отражено в части 7 статьи 2 приведенного Федерального закона. Порядок образования государственных природных заказников регионального значения и режим особой охраны территорий государственных природных заказников регионального значения определен статьями 23 и 24 Федерального закона N 33-ФЗ от 14.03.1995 г.

Названными федеральными нормами установлено, что государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления; этими же органами определяются задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения.

Согласно Уставу Ленинградской области в систему органов государственной власти Ленинградской области входят, в том числе, Губернатор Ленинградской области - высшее должностное лицо Ленинградской области, Правительство Ленинградской области - высший исполнительный орган государственной власти Ленинградской области (часть 3 статьи 3 названного Устава). В части первой статьи 18 Устава Ленинградской области определено, что Губернатор Ленинградской области является не только высшим должностным лицом, но и возглавляет Правительство Ленинградской области. Согласно статье 34 приведенного Устава Администрация Ленинградской области представляет собой единую систему органов исполнительной власти Ленинградской области, включающую в себя: Правительство Ленинградской области; отраслевые, территориальные и иные органы исполнительной власти Ленинградской области. Основные полномочия Губернатора Ленинградской области, Правительства Ленинградской области установлены статьями 20 и 38 Устава Ленинградской области. Таким образом, Губернатор Ленинградской области входит в состав органов государственной власти Ленинградской области, но не включен в единую систему органов исполнительной власти Ленинградской области, указанную в статье 34 Устава Ленинградской области.

Постановлением Правительства Ленинградской области N 336 от 26.12.2005 г. "Об утверждении Примерного положения о государственных природных заказниках регионального значения в Ленинградской области и Примерного положения о памятниках природы регионального значения в Ленинградской области" утверждены Примерное положение о государственных природных заказниках регионального значения в Ленинградской области и Примерное положение о государственных памятниках природы регионального значения в Ленинградской области.

В пунктах 10 и 11 Примерного положения о государственных природных заказниках регионального значения в Ленинградской области, утвержденного названным выше Постановлением Правительства Ленинградской области N 336 от 26.12.2005 г. отражено, что государственные природные заказники регионального значения на территории Ленинградской области образуются Постановлением Правительства Ленинградской области; в том же порядке производится изменение границ, реорганизация и ликвидация государственных природных заказников регионального значения. Согласно пункту 12 названного Примерного положения режим охраны территорий государственных природных заказников регионального значения устанавливается отдельно для каждого заказника Положением о нем, утверждаемым Постановлением Правительства Ленинградской области в установленном порядке.

Пунктами 8 и 10 Примерного положения о памятниках природы регионального значения в Ленинградской области, утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области N 336 от 26.12.2005 г. определено, что природные комплексы и объекты объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения Правительством Ленинградской области.

Правительством Ленинградской области утверждаются границы, и определяется режим особой охраны территории памятника природы регионального значения, а также Паспорт памятника природы регионального значения.

Таким образом, в соответствии с порядком, установленным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, государственные природные заказники регионального значения и памятники природы регионального значения образуются Правительством Ленинградской области, а не Губернатором Ленинградской области. Также и Положение о государственном природном заказнике регионального значения и Паспорт памятника природы регионального значения, утверждаются Постановлениями Правительства Ленинградской области, а не Постановлением Губернатора Ленинградской области.

Поэтому, оспариваемые нормы Постановления Губернатора Ленинградской области N 309-пг от 20.07.2000 г. об организации государственного природного заказника "Кургальский" регионального значения, об утверждении проекта государственного природного комплексного заказника "Кургальский" регионального значения, об утверждении Положения о государственном природном комплексном заказнике "Кургальский" регионального значения и Паспорта особо охраняемой природной территории "Кургальский" противоречат перечисленным выше федеральным и областным нормам в совокупности, так как предусматривают создание государственного природного заказника "Кургальский" регионального значения, утверждения Положения о нем, утверждение его проекта не Постановлением Правительства Ленинградской области, а Постановлением Губернатора Ленинградской области.

По существу, оспариваемые нормы, приняты Губернатором Ленинградской области с превышением имеющейся компетенции, поскольку перечисленными федеральными и региональными нормами, а также какими-либо иными федеральными нормами Губернатор Ленинградской области не наделен правом на образование государственного природного заказника регионального значения на территории Ленинградской области, на установления режима его охраны и утверждения Положения о нем. Также Губернатор Ленинградской области не наделен полномочиями и на образование каких-либо иных особо охраняемых природных территорий регионального значения на территории Ленинградской области.

Из анализа положений статьи 2, статей 22-24, 25-27 Федерального закона N 33-ФЗ от 14 марта 1995 года "Об особо охраняемых природных территориях", приведенных выше норм Постановления Правительства Ленинградской области N 336 от 26 декабря 2005 года следует, что принимая решение (в виде Постановления) об образовании государственного природного заказника регионального значения Правительство Ленинградской области утверждает Положение о нем, а не Паспорт. Равно как отмеченным выше федеральным и областным законодательством не предусмотрена возможность утверждения Положения о государственном природном заказнике регионального значения и Паспорта особо охраняемой природной территории в отношении одного объекта - государственного природного заказника регионального значения.

Наличие же двух различных нормативных правовых акта, регулирующих деятельность государственного природного заказника регионального значения, его задачи, режим и охрану (содержащих, в том числе различные нормы, как, например, пункт 11.1 Положения о государственном природном заказнике "Кургальский" регионального значения и пункт 13.1 Паспорта особо охраняемой природной территории "Кургальский") создает неопределенность в применении указанных норм, в их толковании, и является возможной предпосылкой для злоупотреблений, на что правильно обращено внимание прокурором.

Нарушение же компетенции органа государственной власти при принятии нормативного правового акта, нормативные коллизии (в том числе, наличие внутренних противоречий между нормами, создающие возможность произвольного выбора норм) согласно подпункту "ж" пункта 8, пункту 10 Методики, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации N 196 от 5 марта 2009 года, относятся к коррупционным факторам.

С учетом изложенного, оспариваемые нормы, как противоречащие названному федеральному и областному законодательству и принятые с превышением полномочий высшим должностным лицом Ленинградской области подлежат признанию недействующими по приведенным основаниям.

Руководствуясь статьей 253 ГПК РФ, разъяснениями, содержащимися в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48 от 29.11.2007 г., учитывая конкретные обстоятельства, тот факт, что Постановление Губернатора Ленинградской области N 309-пг от 20.07.2000 года применялось, суд считает, что оспариваемые нормы надлежит признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Доводы представителя заинтересованного лица сводятся к неверному толкованию норм федерального и областного законодательства в их совокупности. Ссылка представителя заинтересованного лица на положения статьи 26 Федерального закона N 166-ФЗ от "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" не может быть признана обоснованной, так как в оспариваемый нормах не идет речь об установлении ограничений в сфере рыболовстве, а регулируется вопрос об организации государственного природного заказника регионального значения. Не может быть признано правильным и указание на Решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 2 декабря 2009 года по делу NА56-43219/2009, так как предметом разбирательства по указанному делу являлись не оспариваемые в настоящем деле нормативные правовые нормы, а - действительность договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления рыбопромыслового рыболовства.

Руководствуясь статьями 194-198,253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты 1 и 2 Постановления Губернатора Ленинградской области "Об организации государственного природного комплексного заказника "Кургальский" регионального значения" от 20 июля 2000 года N 309-пг (в редакции Постановлений Губернатора Ленинградской области от 06.04.2004 г. N 48-пг, от 26.01.2005 г. N 9-пг, от 25.03.2009 г. N 36-пг).

Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы и кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья

Е.Е. Морозкова