Решение Ленинградского областного суда от 2 декабря 2009 г. N 3-185/2009 О признании недействующими ряда норм Постановления Правительства Ленинградской области от 10 марта 2009 г. N 52 "О мерах по контролю и предотвращению незаконных рубок леса на территории Бокситогорского и Тихвинского районов Ленинградской области"

Решение Ленинградского областного суда
от 2 декабря 2009 г. N 3-185/2009

Ленинградский областной суд в составе :

Председательствующего - судьи Морозковой Е.Е. ,

С участием прокурора Рыбина С.В.,

При секретаре Борисовой Ю.М.,

Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора о признании недействующими ряда норм Постановления Правительства Ленинградской области N 52 от 10 марта 2009 г. "О мерах по контролю и предотвращению незаконных рубок леса на территории Бокситогорского и Тихвинского районов Ленинградской области",

установил:

Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующими с момента вынесения решения суда подпункта 2.1 пункта 2 и абзац 1 пункта 3 Постановления Правительства Ленинградской области от 10.03.2009 г. N 52 "О мерах по контролю и предотвращению незаконных рубок леса на территории Бокситогорского и Тихвинского районов Ленинградской области". В обоснование требований указано, что в нарушение требований пунктов 1 и 5 статьи 2, пункта 3 статьи 26, пункта 3 статьи 71 Лесного кодекса Российской Федерации, Приказа Минсельхоза РФ от 08.12.2008 г. N 529 "О Лесной декларации", подпунктом 2.1 пункта 2 Постановления Правительства Ленинградской области N 52 от 10.03.2009 г. на арендаторов лесных участков Бокситогорского и Тихвинского районов Ленинградской области возложена обязанность уведомлять лесничества о сроках начала и окончания разработки лесосеки в соответствии с лесной декларацией. В оспариваемой норме отсутствует указание на порядок, сроки и форму, в которой арендатор лесного участка обязан уведомлять лесничества о сроках начала и окончания разработки лесосеки. Абзац 1 пункта 3 Постановления Правительства Ленинградской области N 52 от 10.03.2009 г. содержит термин "пилорама" без разъяснения его смыслового значения, что не соответствует пункту 8 Методики, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации N 196 от 05.03.2009 г., определившей, что к коррупционным факторам относится юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Периодичность же проведения проверок (плановых и внеплановых) соблюдения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований установлена пунктом 2 статьи 9 и пунктом 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Согласно названным федеральным нормам плановые проверки проводятся один раз в три года, а внеплановые - при наличии названных в законе оснований.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор просит удовлетворить заявление прокурора по изложенным в нем основаниям. Оспариваемые областные нормы противоречат перечисленному федеральному законодательству. Понятие "пилорама" отсутствует в федеральном законодательстве. Отсутствие разъяснения понятия "пилорама" в оспариваемом акте может привести к неоднозначному толкованию данного термина и как следствие - к злоупотреблениям. Правовых оснований для признания позиции Правительства Ленинградской области правильной в данном случае не представлено.

В письменном возражении представитель Правительства Ленинградской области просит отказать в удовлетворении требований прокурора, считает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Правительства Ленинградской области и на основании требований статей 83 и 96 Лесного кодекса Российской Федерации, Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации N 394 от 22.06.2007 г. Пункт 2.1 оспариваемого Постановления в части указания об уведомлении лесничеств о сроках начала и окончания разработки лесосеки в соответствии с лесной декларацией согласуется с требованиями статей 26, 87 Лесного кодекса РФ, Приказа Минсельхоза РФ от 8.12.2008 г. N 529 и не противоречит статье 71 Лесного кодекса РФ. Толкование прокурором пункта 3 оспариваемого Постановления не соответствует тексту данного пункта и дано без учета полномочий Комитета государственного контроля природопользования и экологической безопасности Ленинградской области, определенных Положением, утвержденным Постановлением Правительства Ленинградской области N 350 от 29.12.2007 г.

В судебном заседании представитель Правительства Ленинградской области просит отказать в удовлетворении заявленных прокурором требований по тем основаниям, которые изложены в письменном возражении. Полагает, что обязанность по представлению соответствующих сведений в лесничества не является дополнительной для арендаторов; понятие "пилорама" является общеизвестным, упоминается и федеральных актах, и в судебной практике. Прокурор оспаривает абзац 1 пункта 3 Постановления полностью, но обоснование касается только частоты проверок.

Изучив материалы дела, заслушав участвующего в деле прокурора, представителя Правительства Ленинградской области, исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст. 67 ГПК РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.

Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

10 марта 2009 года Правительством Ленинградской области принято Постановление N 52 "О мерах по контролю и предотвращению незаконных рубок леса на территории Бокситогорского и Тихвинского районов Ленинградской области", опубликованное впоследствии в официальных изданиях Ленинградской области и вступившее в силу.

В преамбуле данного нормативного правового акта определено, что он принят в соответствии со статьями 83 и 96 Лесного кодекса Российской Федерации в целях организации использования лесов и обеспечения их охраны.

Согласно пункту 2 и подпункту 2.1 Постановления Правительства Ленинградской области N 52 от 10 марта 2009 года Комитету по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области предписано обязать арендаторов лесных участков Бокситогорского и Тихвинского районов Ленинградской области уведомлять лесничества о сроках начала и окончания разработки лесосеки в соответствии с лесной декларацией.

Абзацем первым пункта 3 Постановления Правительства Ленинградской области N 52 от 10 марта 2009 года Комитету государственного контроля природопользования и экологической безопасности Ленинградской области предписано ежемесячно осуществлять проверку пилорам на территории Бокситогорского и Тихвинского районов Ленинградской области в отношении законности складирования производственных отходов и определять объемы отходов по отношению к количеству перерабатываемого технологического сырья.

В силу пунктов "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование, охрана окружающей среды, лесное законодательство. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона 184-ФЗ от 6.10.99 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" предусмотрено, что деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии со статьей 2 Лесного кодекса Российской Федерации лесное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации; Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий, а также федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

Порядок заключения договора аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, условия его заключения урегулированы статьями 71-74 Лесного кодекса Российской Федерации. Согласно части 3 статьи 71 Лесного кодекса Российской Федерации к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Общие положения об аренде содержатся в статьях 606-641 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Общие положения об использовании лесов, виды использования лесов отражены в Главе 2 Лесного кодекса Российской Федерации. Как следует из статьи 26 Лесного кодекса Российской Федерации при использовании лесов составляется лесная декларация в соответствии с проектом освоения лесов, которая ежегодно подается в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 настоящего Кодекса, лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду. Форма лесной декларации, порядок ее заполнения и подачи утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Пунктом 2 Порядка заполнения и подачи лесной декларации, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 8 декабря 2008 года N 529 "О лесной декларации" установлено, что лесная декларация подается ежегодно лицами, которым лесные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды (далее - лесопользователь), в орган государственной власти или орган местного самоуправления, предоставивший лесной участок (далее-уполномоченный орган) не менее чем за 10 дней до начала предполагаемого срока пользования. В лесную декларацию должны вноситься и данные о декларируемом периоде (пункт 4 приведенного Порядка).

В части 1 статьи 23 Лесного кодекса Российской Федерации определено, что основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки, что указано и в пункте 1.2.1 Порядка деятельности лесничих Ленинградской области (утвержденного Приказом Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области N 66 от 10.06.2008 года), которым конкретизировано, что лесничество - территориальная единица управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, филиал Ленинградского областного государственного учреждения "Управление лесами Ленинградской области".

Анализ приведенного федерального законодательства свидетельствует об отсутствии у арендаторов лесных участков обязанности по уведомлению лесничеств о сроках начала и окончания разработки лесосеки в соответствии с лесной декларацией. Согласно требованиям статьи 26 Лесного кодекса Российской Федерации, пункта 2 Порядка заполнения и подачи лесной декларации, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 8 декабря 2008 года N 529 "О лесной декларации" у арендаторов лесных участков имеется обязанность по подаче ежегодно лесной декларации (содержащей данные и о декларируемом периоде) в орган государственной власти или орган местного самоуправления, предоставивший лесной участок в аренду, а не в лесничества, которые не относятся к органам государственной власти или к органам местного самоуправления, а являются лишь территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.

Таким образом, подпункт 2.1 пункта 2 Постановления Правительства Ленинградской области N 52 от 10 марта 2009 года, содержащий предписание Комитету по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области по обязанию арендаторов лесных участков Бокситгорского и Тихвинского районов Ленинградской области уведомлять лесничества о сроках начала и окончания разработки лесосеки в соответствии с лесной декларацией, фактически, содержит норму о наложении на арендаторов лесных участков дополнительных обязанностей, не предусмотренных названным выше федеральным законодательством и противоречит статье 26 Лесного кодекса Российской Федерации и утвержденным в соответствии с данной нормой Порядком заполнения и подачи лесной декларации (Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации N 529 от 8.12.2008 г.). По изложенным основаниям подпункт 2.1 пункта 2 Постановления Правительства Ленинградской области N 52 от 10 марта 2009 год подлежит признанию недействующим.

Ссылка представителя заинтересованного лица на то обстоятельство, что принимая оспариваемое Постановление, Правительство Ленинградской области действовало в пределах своих полномочий по организации использования лесов, их охраны, защиты, воспроизводства, обеспечения охраны, защиты, воспроизводства лесов на землях лесного фонда, по осуществлению государственного лесного контроля, что соответствует требованиям статей 83 и 96 Лесного кодекса Российской Федерации, нормам Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации N 394 от 22.06.2007 г., а полномочия по осуществлению государственного экологического контроля закреплены за органом исполнительной власти Ленинградской области - Комитетом государственного контроля природопользования и экологической безопасности Ленинградской области, (Положение о Комитете государственного контроля природопользования и экологической безопасности Ленинградской области утверждено Постановлением Правительства Ленинградской области N 350 от 29.12.2007 г.) не могут быть признаны обоснованными по следующим основаниям.

В соответствии с частями 4 и 6 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочия по организации использования лесов, их охраны, защиты, воспроизводства на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты и воспроизводства лесов, осуществление государственного лесного контроля и надзора переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Содержание названных понятий, круг полномочий по их осуществлению раскрыт в Главах 2, 3, 4, 12 Лесного кодекса Российской Федерации, в Положении об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации N 394 от 22.06.2007 г. Однако ни в одной из норм указанных Глав Лесного кодекса Российской Федерации, названного Постановления Правительства Российской Федерации N 394 от 22.06.2007 г. не предусмотрено, что в рамках осуществления полномочий по организации использования лесов, их охраны, защиты, воспроизводства на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты и воспроизводства лесов, осуществления государственного лесного контроля и надзора органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочны устанавливать дополнительные обязанности для арендаторов лесных участков в виде обязания уведомления лесничеств о сроках начала и окончания разработки лесосеки в соответствии с лесной декларацией. Не содержится указанное правомочие и в статье 87 Лесного кодекса Российской Федерации, в Постановлении Правительства Ленинградской области N 350 от 29.12.2007 г. (утвердившем Положение о Комитете государственного контроля природопользования и экологической безопасности Ленинградской области) или в Постановлении Правительства Ленинградской области N 164 от 8.06.2009 г. (утвердившем Положение о Комитете по природным ресурсам Ленинградской области, ранее Комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области).

Федеральным законом N 294-ФЗ от 26.12.2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" урегулированы правоотношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц при осуществлении ими предпринимательской деятельности и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (статья 1 названного Федерального закона). Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 г. предусмотрено, что настоящий Федеральный закон устанавливает порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 г. в понятие государственного контроля (надзора) включается также деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на осуществление соответствующих целей и задач, в том числе, и путем организации и проведения проверок (пункт 1 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 г.).

Под региональным государственным контролем (надзором) понимается деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), на территории этого субъекта Российской Федерации. Порядок организации и осуществления регионального контроля (надзора) устанавливается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 г.). В части 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 г. установлено, что плановые проверки проводятся не чаще, чем один раз в три года, в части 2 статьи 10 названного Федерального закона перечислены основания для проведения внеплановых проверок.

Пунктом 1.2 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области N 350 от 29.12.2007 г. установлено, что Комитет государственного контроля природопользования и экологической безопасности Ленинградской области является органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим в пределах своей компетенции государственное управление и реализацию полномочий Ленинградской области в сфере государственного экологического контроля, государственного контроля за деятельностью в сфере обращения с отходами, государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, регионального государственного контроля за использованием водных объектов и охраны водных объектов, государственного контроля за использованием и охраной недр.

Таким образом, указание в абзаце 1 пункта 3 Постановления Правительства Ленинградской области N 52 от 10 марта 2009 года об обязанности Комитета государственного контроля природопользования и экологической безопасности Ленинградской области (то есть уполномоченного органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению одного из видов государственного контроля) проводить соответствующие проверки пилорам ежемесячно, не соответствует названным выше требованиям статей 9 и 10 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 г.

Обоснованным является и утверждение прокурора о том, что упоминание в абзаце 1 пункта 3 Постановления Правительства Ленинградской области N 52 от 10 марта 2009 года термина "пилорама", при отсутствии его определения и разъяснения как в федеральном, так и в областном законодательстве, может привести к неоднозначному толкованию названной оспариваемой нормы (в части указания лица или предмета проверки), в том числе и контролирующим органом, что может привести к злоупотреблениям.

Правильной является и ссылка прокурора на пункт 8 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации N 196 от 05.03.2009 г., согласно которому к коррупционному факторам отнесена юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

С учетом изложенного, учитывая разъяснения, содержащиеся в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29.11.2007 г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривание нормативных правовых актов полностью или в части" суд считает, что абзац 1 пункта 3 Постановления Правительства Ленинградской области N 52 от 10 марта 2009 года "О мерах по контролю и предотвращению незаконных рубок леса на территории Бокситогорского и Тихвинского районов Ленинградской области" подлежит признанию недействующим полностью, как противоречащий статьям 9 и 10 Федерального закона N 294 - ФЗ от 26.12.2008 г. и содержащий норму, допускающую неоднозначное толкование в части лица или предмета, подлежащего проверке.

Утверждение представителя заинтересованного лица о неправильном толковании прокурором данной оспариваемой областной нормы не соответствует тексту оспариваемой нормы. Довод о том, что значение термина "пилорама" общеизвестно необоснован, так как ни в федеральном, ни в областном законодательстве не имеется какого-либо определения значения термина "пилорама".

В остальной части возражения представителя заинтересованного лица сводятся к неверному пониманию и толкованию норм федерального лесного законодательства и норм областного законодательства.

Руководствуясь статьей 253 ГПК РФ, разъяснениями, содержащимися в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48 от 29.11.2007 г., учитывая конкретные обстоятельства, тот факт, что оспариваемые нормы Постановления Правительства Ленинградской области N 52 от 10 марта 2009 года применялись, то суд считает возможным признать недействующими оспариваемые прокурором нормы названного Положения с момента вступления решения суда в законную силу, а в части требования прокурора о признании данных норм недействующими с момента вынесения решения суда - отказать.

Руководствуясь статьями 194-198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявления Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить частично.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу подпункт 2.1 пункта 2 и абзац 1 пункта 3 Постановления Правительства Ленинградской области N 52 от 10 марта 2009 года "О мерах по контролю и предотвращению незаконных рубок леса на территории Бокситогорского и Тихвинского районов Ленинградской области".

В остальной части заявленных прокурором требований отказать.

Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы и кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья

Е.Е. Морозкова