Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 4 марта 2011 г. N 001/11-П "По делу по запросу группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В. М. Гольмана, 3. В. Заушниковой, А. Е. Костерева, О. А. Нилова, П. М. Солтана о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22 декабря 1994 года N 9 "Об утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н. Ф. Гуцан, судей О. В. Герасиной, С. Ф. Зыбина, В. Г. Петухова, А. В. Шевченко,

с участием депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П. М. Солтана, представителей заявителя И. В. Рулева, Н. И. Савостьянова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22 декабря 1994 года N 9 "Об утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга".

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В. М. Гольмана, 3. В. Заушниковой, А. Е. Костерева, О. А. Нилова, П. М. Солтана о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22 декабря 1994 года N 9 "Об утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга".Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22 декабря 1994 года N 9 "Об утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга".

Заслушав сообщение судьи-докладчика А. В. Шевченко, пояснения депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П. М. Солтана, представителей заявителя И. В. Рулева, Н. И. Савостьянова, выступление представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, показания свидетеля - председателя комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга депутата В. В. Милонова, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 24 ноября 2010 года поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В. М. Гольмана, 3. В. Заушниковой, А. Е. Костерева, О. А. Нилова, П. М. Солтана о соответствии Уставу Санкт-Петербурга взаимосвязанных положений абзацев первого и второго пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22 декабря 1994 года N 9 "Об утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" (далее - Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга). Данные положения внесены в Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 274 "О внесении изменений в постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 14 апреля 1999 года N 78 "О структуре Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Регламент органа Законодательного Собрания Санкт-Петербурга".Согласно положениям абзаца первого пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проект юридического акта об инициативе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в федеральные органы государственной власти и(или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (в том числе об обращении, отзыве Законодательного Собрания Санкт-Петербурга) при включении в проект повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга комитетом по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а также в соответствии с пунктами 29, 30 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга должен сопровождаться положительным решением комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, подготовленным с учетом заключения Экспертного совета комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В соответствии с положениями абзаца второго пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга действие пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не распространяется на включение в повестку дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проекта юридического акта об инициативе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в федеральные органы государственной власти и(или) в органы государственной власти субъектов Российской Федерации (в том числе об обращении, отзыве Законодательного Собрания Санкт-Петербурга) в соответствии с пунктом 34 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

По мнению заявителя, положения пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга препятствуют самостоятельному осуществлению Законодательным Собранием Санкт-Петербурга его властных полномочий, поскольку ставят возможность принятия Законодательным Собранием Санкт-Петербурга указанных в данных положениях правовых актов, в том числе рассмотрение их проектов, в зависимость от наличия положительного решения одного из органов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и, тем самым, препятствуют волеизъявлению жителей Санкт-Петербурга, реализации принципа народовластия. В связи с этим заявитель полагает, что положения пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не соответствуют положениям преамбулы, пункта 1 статьи 4, абзацев второго и четвертого статьи 15, абзаца второго пункта 1 статьи 16, пункта 1 статьи 22, пункта 1 статьи 34 Устава Санкт-Петербурга по содержанию норм. Кроме того, положения статьи 26 Устава Санкт-Петербурга исчерпывающим образом определяют структуру Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. В частности, в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга образуются комитеты, не более семи постоянных комиссий и аппарат. Экспертный совет комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (далее - экспертный совет) фактически является органом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, создание которого Уставом Санкт-Петербурга не предусмотрено и противоречит ему. Согласно позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова производство по делу подлежит прекращению по основаниям, предусмотренным положениями подпункта 2 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", в связи с тем, что порядок подготовки инициативы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в федеральные органы государственной власти и(или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации к рассмотрению на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не регулируется Уставом Санкт-Петербурга. Вместе с тем оспариваемые положения не противоречат Уставу Санкт-Петербурга, поскольку приняты Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в правомочном составе, в пределах полномочий и в надлежащем порядке.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга взаимосвязанные положения абзацев первого и второго пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Согласно положениям Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (части 1 - 3 статьи 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32).

При определении статуса парламентских учреждений, включая порядок и условия осуществления депутатами своих полномочий, законодатель обязан обеспечивать соблюдение и защиту права граждан на участие в управлении делами государства и не допускать отступления от конституционного принципа народовластия, с тем чтобы не было утрачено ни реальное содержание данного конституционного права, ни существо подлинно народного представительства, обеспечиваемого в том числе организационной структурой парламента и процедурами его деятельности. Данное требование имеет универсальное значение и в полной мере распространяется на законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, образуемые ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 октября 2010 года N 19-П по делу о проверке конституционности положений пункта 8 статьи 4 и статьи 11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункта 1 статьи 6 Закона Алтайского края "О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания" и абзаца третьего пункта 2 статьи 6 Закона Алтайского края "Об Алтайском краевом Законодательном Собрании" в связи с жалобой гражданина И. Б. Вольфсона (далее - Постановление от 29 октября 2010 года N 19-П).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 6); все равны перед законом и судом (часть 1 статьи 19); государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина (часть 2 статьи 19).

Принципом юридического равенства обусловливается необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, поскольку юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы. Правовые нормы, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного истолкования и произвольного применения и тем самым нарушают конституционные гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2009 года N 7-П по делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 38 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" в связи с жалобой гражданина И. Н. Куашева).

Положениями Конституции Российской Федерации закреплено, что защита прав и свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "б" и "н" части 1 статьи 72); по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76).

Согласно положениям Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" структура законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 4); законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового обеспечения своей деятельности (пункт 8 статьи 4); постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности (подпункт "а" пункта 3 статьи 5).

Приведенные положения нашли отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. Так, положениями Устава Санкт-Петербурга определено, что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга - постоянно действующий высший и единственный законодательный и представительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющий государственную власть на основе принципа народовластия, состоящий из 50 депутатов (пункты 1 и 2 статьи 4, абзац второй статьи 15, абзац второй пункта 1 статьи 16, пункт 1 статьи 22, пункт 1 статьи 23, статья 24, статья 66); депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга обязан участвовать в подготовке правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга (подпункт 2 пункта 3 статьи 25); Законодательное Собрание Санкт-Петербурга образует из своего состава органы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - комитет по законодательству, бюджетно-финансовый комитет, постоянные комиссии (не более семи постоянных комиссий) (пункт 2 статьи 26); Законодательное Собрание Санкт-Петербурга принимает правовые акты коллегиально на заседаниях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, порядок подготовки и проведения которых определяется Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (статьи 32, 34 и 35); постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга оформляется отзыв Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на проект федерального закона по предметам совместного ведения, а также иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга к ведению Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (подпункты 12_2 и 13 пункта 3 статьи 30); решениями Законодательного Собрания Санкт-Петербурга оформляются решения по вопросам, отнесенным Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга к ведению Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и не предусмотренным пунктами 2 и 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга (пункт 4 статьи 30).

Уставом Санкт-Петербурга гарантируются конституционные права и свободы человека и гражданина (преамбула, подпункт 2 пункта 1 статьи 11) с учетом принципа равенства и вытекающими из него требованиями формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Данные правовые позиции выражены Уставным судом Санкт-Петербурга в ряде решений (в частности, в постановлении от 25 мая 2010 года N 010/10-П по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статей 5 и 9 Закона Санкт-Петербурга от 17 декабря 1997 года N 227-77 "Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге", и в постановлении от 01 ноября 2007 года N 006/07-П по делу о толковании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10_1 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга).

Закрепляя основы статуса Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Устав Санкт-Петербурга относит к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга принятие правовых актов по вопросам, указанным в оспариваемых положениях, определение процедуры их принятия и наделяет депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга полномочием участвовать в принятии таких правовых актов, в том числе в их подготовке.

По смыслу уставных положений Законодательное Собрание Санкт-Петербурга обладает достаточной свободой усмотрения при определении процедуры принятия данных правовых актов и порядка участия в ней уставных органов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и иных субъектов, обладающих правом внесения на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проектов правовых актов.

Вместе с тем, в силу Устава Санкт-Петербурга, в целях гарантирования принципа народовластия, права граждан на участие в управлении делами государства, равенства прав и свобод человека и гражданина, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга при осуществлении соответствующего правового регулирования обязано обеспечить формальную определенность, точность, ясность, недвусмысленность правовых норм и их согласованность в системе действующего правового регулирования, в том числе определить все необходимые элементы соответствующего правового регулирования, а также гарантировать депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга равные юридические возможности по осуществлению депутатских полномочий, в том числе возможность их равного влияния на принятие правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на всех этапах соответствующей процедуры.

Вывод о том, что для обеспечения подлинно народного представительства устанавливаемые законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации процедуры его деятельности должны обеспечивать всем депутатам равные юридические возможности по осуществлению депутатских полномочий, содержится и в решениях

Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе, в Постановлении от 22 января 2002 года N 2-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданина М. М. Салямова и в Постановлении от 29 октября 2010 года N 19-П.

3. Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга определена процедура принятия правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Устанавливая соответствующую процедуру, Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, по существу, определяет и порядок реализации уставных полномочий депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга участвовать в подготовке правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

Формирование проекта повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга является одним из обязательных элементов процедуры принятия правовых актов Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и регулируется положениями раздела "Повестка дня заседания" Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Положениями Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга установлено, что проект повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга формируется комитетом по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (абзац первый пункта 29); определены субъекты, обладающие правом внесения предложений по проекту повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (пункт 30); установлены сроки направления проекта правового акта на рассмотрение соответствующим комитетам и постоянным комиссиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а также органам и должностным лицам, в компетенцию которых входит его выполнение или контроль за его выполнением, а также предусмотрено, что в случае неполучения в установленный срок письменного согласования проекта правового акта либо письменного заключения на такой проект от соответствующих органов и должностных лиц вопрос включается в проект повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (абзацы первый и второй пункта 31.1).

Положения Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, предусматривающие возможность включения в проект повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проекта правового акта независимо от наличия письменного согласования проекта правового акта либо письменного заключения на такой проект соответствующих органов и должностных лиц, призваны обеспечить равные юридические возможности по осуществлению депутатских полномочий, в том числе возможность равного влияния депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на принятие правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Абзац первый пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предусматривает дополнительное требование для включения в проект повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проекта правового акта об инициативе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в федеральные органы государственной власти и(или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации - обязательное наличие положительного решения комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, подготовленного с учетом заключения экспертного совета. Согласно буквальному смыслу оспариваемых положений и смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, в отсутствие положительного решения комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга указанный вопрос не включается комитетом по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в проект повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

При этом Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не конкретизирует содержание понятия "положительное решение комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга". Как следует из пояснений свидетеля - председателя комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга депутата В. В. Милонова, а также представленных в Уставный суд Санкт-Петербурга решений комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, положительным решением комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга фактически является решение, содержащее рекомендацию о принятии (о целесообразности принятия) на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проекта соответствующего правового акта. Так, в решениях комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга используются такие формулировки как: "рекомендовать Законодательному Собранию Санкт-Петербурга ... принять", "рекомендовать Законодательному Собранию Санкт-Петербурга принять в первом чтении".

Согласно положениям пункта 2 статьи 26 Устава Санкт-Петербурга, пункта 2 Приложения 3 к постановлению Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 14 апреля 1999 года N 78 "О структуре Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", пункта 1.2 и раздела 4 Положения об органах Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 19 апреля 2006 года N 204 "Об утверждении Положения об органах Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", комитет по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга является органом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, сформированным для подготовки проектов повестки дня заседания

Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. К полномочиям комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга относится принятие решений рекомендательного характера по проектам правовых актов.

Предварительное рассмотрение комитетом по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проектов соответствующих правовых актов и принятие по ним решений рекомендательного характера с учетом заключения экспертного совета само по себе не противоречит Уставу Санкт-Петербурга и соответствует правовой природе органа Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. При этом комитет по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга при принятии решения не связан заключением экспертного совета, являющегося рабочей группой комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в соответствии с положениями пункта 2_1 постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 14 апреля 1999 года N 78 "О структуре Законодательного Собрания Санкт-Петербурга". Вопрос соответствия Уставу Санкт-Петербурга создания экспертного совета не является предметом рассмотрения по настоящему делу.

Однако оспариваемыми положениями разрешение вопроса о включении проекта правового акта в проект повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга ставится в зависимость от характера принятого комитетом по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга решения, то есть в зависимость от того, поддерживает комитет по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проект соответствующего правового акта или нет. Тем самым оспариваемые положения закрепляют неравные юридические возможности осуществления депутатских полномочий: подготовленный депутатом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проект соответствующего правового акта включается в проект повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга только в том случае, если депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, входящие в состав комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, считают необходимым его принятие Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

Кроме того, предусмотрев обязательное предварительное рассмотрение проекта соответствующего правового акта при формировании проекта повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга комитетом по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга не определило ни сроки его рассмотрения, ни гарантии включения вопроса в проект повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - в том случае, если в установленные сроки вопрос не будет рассмотрен комитетом по законодательству Законодательного

Собрания Санкт-Петербурга, аналогичные, например, содержащимся в пункте 31.1 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Отсутствие таких необходимых элементов порядка формирования проекта повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга создает возможность произвольного применения оспариваемых положений комитетом по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, влечет неравенство депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в реализации их полномочий, а также неравенство иных субъектов, обладающих правом внесения на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проектов правовых актов, указанных в оспариваемых положениях.

Не гарантируются равные юридические возможности осуществления депутатских полномочий и на этапе утверждения повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, поскольку установлен различный порядок определения числа голосов, необходимых для включения проекта правового акта об инициативе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в федеральные органы государственной власти и(или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в повестку дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в случае отсутствия положительного решения комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и в случае его наличия, когда проект соответствующего правового акта включен в проект повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга комитетом по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Так, в случае отсутствия такого решения, для включения указанных проектов правовых актов в повестку дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на этапе утверждения повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга требуется более половины голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в то время как для утверждения проекта повестки дня Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, сформированного комитетом по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, требуется, как правило, меньшее число голосов: не большинство от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а большинство голосов от числа принявших участие в голосовании при условии, что в голосовании участвовало более половины от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

На основании изложенного, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что взаимосвязанные положения абзацев первого и второго пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, как не гарантирующие депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга равные юридические возможности по осуществлению депутатских полномочий и возможность их равного влияния на принятие правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и не отвечающие вытекающим из принципа равенства требованиям формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, его положениям преамбулы, пункта 1 статьи 4, подпункта 2 пункта 1 статьи 11, абзаца второго статьи 15, абзаца второго пункта 1 статьи 16, подпункта 2 пункта 3 статьи 25 и статьи 66.

Руководствуясь положениями статьи 5, пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать взаимосвязанные положения абзацев первого и второго пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22 декабря 1994 года N 9 "Об утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, его положениям преамбулы, пункта 1 статьи 4, подпункта 2 пункта 1 статьи 11, абзаца второго статьи 15, абзаца второго пункта 1 статьи 16, подпункта 2 пункта 3 статьи 25 и статьи 66.

2. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Согласно статье 5 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" решение Уставного суда Санкт-Петербурга, вступившее в законную силу, обязательно для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан и подлежит неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

4. Согласно статье 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" признание нормативного правового акта либо отдельного его положения (положений) не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на нормативном правовом акте, признанном не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, либо воспроизводящих его.

5. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Санкт-Петербургские ведомости" в течение 14 дней после его провозглашения.

Председатель Уставного суда Санкт-Петербурга

Н.Ф.Гуцан

Судьи Уставного суда Санкт-Петербурга

О.В.Герасина С.Ф.Зыбин В.Г.Петухов А.В.Шевченко

судья-секретарь Уставного суда Санкт-Петербурга

А.В.Шевченко

Особое мнение судьи
Уставного суда Санкт-Петербурга О. В. Герасиной по Постановлению Уставного
суда Санкт-Петербурга от 4 марта 2011 года N 001/11-П по делу о соответствии
Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 31.3* Регламента заседаний
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22 декабря 1994 года N 9
"Об утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга"

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 65 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", не соглашаясь с Постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга от 04 марта 2011 года N 001/11-П по делу по запросу группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В. М. Гольмана, З. В. Заушниковой, А. Е. Костерева, О. А. Нилова, П. М. Солтана о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22 декабря 1994 года N 9 "Об утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" (далее - Постановление), излагаю особое мнение.

1. Постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга признаны не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга взаимосвязанные положения абзацев первого и второго пункта 31.3* Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22 декабря 1994 года N 9 "Об утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" (далее - Регламент).

Уставный суд Санкт-Петербурга не определил общественные отношения, которые регулируются оспариваемыми положениями Регламента. Вместе с тем в Постановлении сделан вывод, что положения пункта 31.3* Регламента не гарантируют депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга равные юридические возможности по осуществлению депутатских полномочий и возможность их равного влияния на принятие правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и не отвечают вытекающим из принципа равенства требованиям формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования.

Из Постановления следует, что: "...в целях гарантирования принципа народовластия, права граждан на участие в управлении делами государства, равенства прав и свобод человека и гражданина, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга при осуществлении соответствующего правового регулирования обязано...гарантировать депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга равные юридические возможности по осуществлению депутатских полномочий, в том числе возможность их равного влияния на принятие правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга..." (пункт 2 мотивировочной части Постановления); "...Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, по существу, определяет и порядок реализации уставных полномочий депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга участвовать в подготовке правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга"; "Формирование проекта повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга является одним из обязательных элементов процедуры принятия правовых актов Законодательным Собранием Санкт-Петербурга..." (пункт 3 мотивировочной части Постановления).

Таким образом, из содержания мотивировочной части Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга следует, что формирование проекта повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга является элементом порядка принятия правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В соответствии с оспариваемыми положениями абзаца первого пункта 31.3* Регламента проект юридического акта об инициативе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в федеральные органы государственной власти и(или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (в том числе об обращении, отзыве Собрания) при включении в проект повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга комитетом по законодательству, а также в соответствии с пунктами 29, 30 настоящего Регламента, должен сопровождаться положительным решением комитета по законодательству, подготовленным с учетом заключения Экспертного совета комитета по законодательству.

Действие указанных положений пункта 31.3* Регламента направлено на подготовку и согласование проектов правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга еще до начала заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, и не может относиться к стадии принятия правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти Санкт-Петербурга.

Формирование проекта повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (далее - проект повестки дня заседания) в соответствии с положениями пункта 29 Регламента, а также положениями пункта 2 приложения 3 к постановлению Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 14 апреля 1999 года N 78 "О структуре Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" осуществляется комитетом по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (далее - комитет по законодательству), в компетенцию которого входит предварительное рассмотрение и подготовка вопросов, относящихся к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. К полномочиям комитета по законодательству относится принятие решений рекомендательного характера по проектам правовых актов.

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга принимает правовые акты коллегиально на заседаниях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Формирование проекта повестки дня заседания происходит в процессе подготовки заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и не является элементом принятия правовых актов коллегиального органа государственной власти Санкт-Петербурга. Иное означало бы, что принятие правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга осуществляется органом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, уполномоченным формировать проект повестки дня заседания.

2. В соответствии с положениями абзаца второго пункта 1 статьи 16 и пунктов 1 и 2 статьи 22 Устава Санкт-Петербурга Законодательное Собрание Санкт-Петербурга является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Санкт-Петербурга, который самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

Конституционно-правовой статус Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предполагает его организационную и функциональную самостоятельность, и соответственно, самостоятельное осуществление полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Уставом Санкт-Петербурга.

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, как орган народного представительства, наряду с полномочиями, установленными положениями Устава Санкт-Петербурга, наделено компетенцией по решению вопросов федерального значения: участие в федеральном законодательном процессе (часть 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации), в том числе в процедуре поправок и пересмотра Конституции Российской Федерации (статьи 134, 136 Конституции Российской Федерации).

Участие Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в решении вопросов федерального значения, в том числе обращения, инициативы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в федеральные органы государственной власти и(или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, отзывы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга, предполагает принятие правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Такие акты принимаются коллегиально на заседаниях, что позволяет формировать волеизъявление законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в целом.

Порядок принятия постановлений и решений Законодательного Собрания Санкт-Петербурга определен положениями статьи 34 Устава Санкт-Петербурга. Постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, если иное не предусмотрено федеральным законом (пункт 2). Решения Законодательного Собрания Санкт-Петербурга принимаются большинством голосов от присутствующих на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга при условии, что количество присутствующих составляет более половины от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, если большее число голосов, необходимых для принятия решения Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, не установлено Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга (пункт 3).

Из положений пункта 1 статьи 35 Устава Санкт-Петербурга следует, что предметом правового регулирования Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга является порядок подготовки и проведения заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, как акт, устанавливающий порядок подготовки и проведения заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, по своей правовой природе и предназначению может включать в себя описание процедурных действий органов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, ответственных за подготовку заседаний, а также процедурных действий, необходимых для подготовки проектов правовых актов.

Оспариваемые положения пункта 31.3* Регламента регулируют общественные отношения, связанные с процедурными и организационными вопросами подготовки проектов указанных в них правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, то есть с вопросами организации внутренней деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, и не затрагивают процесс принятия правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Вопросы организации внутренней деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Уставом Санкт-Петербурга не регулируются. Из положений подпункта 2 пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга следует, что вопросы внутреннего распорядка деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга решаются постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

3. Согласно положениям пункта 1 статьи 25 Устава Санкт-Петербурга статус депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга определяется федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга.

Условия осуществления депутатом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности), а также гарантии депутатской деятельности устанавливаются Уставом Санкт-Петербурга и законом Санкт-Петербурга.

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга состоит из 50 депутатов (пункт 1 статьи 23 Устава Санкт-Петербурга). Депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, избранный в составе списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от соответствующей политической партии, входит в депутатское объединение (фракцию) Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, сформированное (сформированную) данной политической партией и работает на постоянной основе (пункты 1 и 2 статьи 25 Устава Санкт-Петербурга).

Устав Санкт-Петербурга наделяет депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга - правом внесения на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проектов законов Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 31). Реализация права законодательной инициативы парламентариев требует особого механизма защиты, предусматривающего обязанности всех участников законодательного процесса, в том числе гарантии включения в проект повестки дня заседания проектов законов Санкт-Петербурга. Оспариваемые положения пункта 31.3* Регламента не связаны с реализацией депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга.

Участие в подготовке правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, Устав Санкт-Петербурга относит к обязанностям депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 25). Реализация данной обязанности осуществляется, в том числе, посредством участия депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в работе органов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Законом Санкт-Петербурга от 13 октября 2004 года N 515-74 "О гарантиях деятельности депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 515-74) на основании федерального законодательства регламентируются гарантии деятельности депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, определяются указанные гарантии, условия, порядок и способы их предоставления и реализации. При этом законодателем выделяются такие гарантии депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, как гарантии, обеспечивающие осуществление депутатами своих полномочий в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга.

В соответствии с положениями статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 515-74 гарантией деятельности депутата, обеспечивающей осуществление депутатами своих полномочий в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга, является внесение на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проектов решений и постановлений Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и поправок к ним.

В соответствии с положениями пункта 31.3* Регламента включение в проект повестки дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проекта правового акта об инициативе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в федеральные органы государственной власти и(или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (в том числе об обращении, отзыве Законодательного Собрания Санкт-Петербурга) ставится в зависимость от характера принимаемого комитетом по законодательству решения, то есть фактически от его одобрения.

При этом требование о необходимости предварительного рассмотрения комитетом по законодательству проектов правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга само по себе не ограничивает реализацию депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга своих полномочий в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга, и в полной мере соответствует предназначению комитета по законодательству и направлениям его деятельности.

Вопрос о включении в проект повестки дня заседания проекта правового акта Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в зависимости от характера решения, принимаемого комитетом по законодательству, не может быть разрешен без оценки оспариваемых положений пункта 31.3* Регламента на предмет соответствия Закону Санкт-Петербурга N 515-74.

Вместе стем, разрешение вопроса о соответствии нормативного правового акта органа государственной власти Санкт-Петербурга законам Санкт-Петербурга Уставному суду Санкт-Петербурга неподведомственно.

Таким образом, на основании изложенного полагаю, что производство по настоящему делу подлежит прекращению по основаниям, предусмотренным положениями подпунктов 1 и 2 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга".