Приложение. Обоснование

Приложение
к постановлению
Законодательного собрания
Ленинградской области
от 30 марта 2011 года N 287

Обоснование

Законодательное собрание Ленинградской области считает протест прокурора Ленинградской области от 17 февраля 2011 года N 07-51-2010 (N 774-11/вх 12) на областной закон от 13 октября 2006 года N 113-оз "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" частично обоснованным по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, вопросы организации и проведения выборов в органы местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). При этом по сложившейся в Российской Федерации традиции правовое регулирование субъектами Российской Федерации вопросов, находящихся в совместном ведении, осуществляется по остаточному принципу. В данном случае речь идет о том, что Российская Федерация нормативно регулирует основные правоотношения и самостоятельно определяет объем регулирования в области совместного с субъектами Федерации предмета ведения. В свою очередь, субъект Российской Федерации регулирует лишь то, что прямо предписано для регулирования федеральными нормами, а также незначительное количество вопросов, не урегулированных на федеральном уровне.

Одним из наиболее ярких примеров подобного регулирования предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является избирательное законодательство Российской Федерации. Так, все основные нормы, права и обязанности граждан, детальное описание избирательного процесса, вопросы взаимоотношений субъектов правоотношений урегулированы Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ). При этом, исходя из норм Федерального закона N 67-ФЗ, субъектам Российской Федерации при регулировании вопросов проведения региональных и муниципальных выборов предписывается самостоятельно урегулировать лишь незначительные процедурные вопросы (сроки опубликования решений комиссий, предельные размеры расходования избирательных фондов, установления времени голосования в день голосования и т.п.).

Таким образом, если бы закон субъекта Российской Федерации состоял только из данных норм, он по структуре и содержанию не имел бы характера цельного и законченного нормативного акта. Поэтому областной закон от 13 октября 2006 года N 113-оз "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" (далее - областной закон N 113-оз) по своей сути состоит из норм, установление которых Федеральный закон N 67-ФЗ возложил на субъекты Российской Федерации, а также норм, копирующих федеральные нормы, которые призваны придать законодательному акту структурную и содержательную цельность и законченность. При подобном регулировании предполагается, что правоприменитель при определении своих прав и обязанностей будет пользоваться одновременно и Федеральным законом N 67-ФЗ, и областным законом N 113-оз. Именно поэтому областной закон N 113-оз при регулировании заявленных общественных отношений зачастую описывает лишь основные этапы избирательного процесса, не детализируя его, особенно в вопросах, которые детально урегулированы Федеральным законом N 67-ФЗ.

Учитывая изложенное, следует не согласиться с мнением прокурора, который в своем протесте, выявляя примеры подобного совместного регулирования, определяет их как противоречия норм областного законодательства федеральному. В данном случае имеет место лишь оправданная недостаточность правового регулирования. В частности, следует отметить, что:

1. Как указано в протесте, часть 3 статьи 10 областного закона N 113-оз противоречит пункту 2 статьи 30 Федерального закона N 67-ФЗ, так как помимо обязанности средств массовой информации публиковать решения избирательных комиссий в полном объеме в срок не позднее пяти дней со дня принятия решения в областном законе не содержится ограничение, в соответствии с которым при опубликовании решений избирательных комиссий, содержащих сведения о кандидатах, не подлежат публикации их паспортные данные.

Однако данная позиция представляется неверной, так как часть 3 статьи 10 областного закона N 113-оз не противоречит пункту 2 статьи 30 Федерального закона N 67-ФЗ, а наоборот, принята во исполнение его требований. В соответствии с первым предложением пункта 2 статьи 30 Федерального закона N 67-ФЗ решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей, участников референдума иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и в сроки, которые "установлены законом".

В данном случае налицо не противоречие части 3 статьи 10 областного закона N 113-оз федеральному закону, а недостаточность правового регулирования всего областного законодательства в части соблюдения конфиденциальности персональных данных кандидатов.

2. По мнению прокурора, положения части 1 статьи 20 областного закона N 113-оз противоречат положениям статьи 38 Федерального закона N 67-ФЗ, так как, как указано в протесте: "областным законом не учтено основание для регистрации кандидата, устанавливаемое пунктом 16.2 статьи 38 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ".

Однако и в данном случае речь идет не о противоречии части 1 статьи 20 областного закона N 113-оз положениям пункта 16.2 статьи 38 Федерального закона N 67-ФЗ, а о недостаточности правового регулирования всего областного законодательства в этой части.

3. По мнению прокурора, часть 2 статьи 16 областного закона N 113-оз противоречит положению пункта 2 статьи 33 Федерального закона N 67-ФЗ, так как в областном законе не указано, что документ, подтверждающий принадлежность кандидата к политической партии либо иному общественному объединению, кроме прочего, может быть заверен и уполномоченным на то уставом политической партии, иного общественного объединения постоянно действующим руководящим органом структурного подразделения политической партии, иного общественного объединения.

Однако, как и в вышеуказанных замечаниях прокурора, в данном случае сама по себе норма части 2 статьи 16 областного закона N 113-оз не противоречит пункту 2 статьи 33 Федерального закона N 67-ФЗ, и налицо лишь недостаточность правового регулирования всего областного законодательства в этой части.

4. Как указано в конце мотивировочной части протеста: "порядок досрочного голосования, установленный ст. 41 Областного закона также не соответствует ст. 65 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, которая изложена в новой редакции Федеральным законом от 31.05.2010 N 112-ФЗ".

Однако статья 65 Федерального закона N 67-ФЗ в редакции Федерального закона от 31 мая 2010 года N 112-ФЗ вообще не содержит порядка проведения досрочного голосования на выборах, она содержит лишь порядок досрочного голосования на референдуме. Более того, в соответствии с частью 1 статьи 65 Федерального закона N 67-ФЗ порядок проведения досрочного голосования устанавливается законом о проведении соответствующих выборов, в данном случае - областным законом N 113-оз.

Кроме того, представляется, что протест прокурора не был обоснован и конкретизирован, так как из данных положений протеста непонятно, в чем выражается несоответствие либо противоречие статьи 41 областного закона N 113-оз, в протесте не содержатся обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности, не указаны конкретные положения Федерального закона N 67-ФЗ, в противоречие с которыми вступил опротестованный акт. В связи с этим не представляется возможным определить обоснованность требований прокурора в данной части протеста.

В остальной части протест прокурора является обоснованным и подлежащим удовлетворению.