Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 г. N 003/11-П по делу по запросу Муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Автово о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 4 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 16 января 2008 года N 3-6 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга отдельным государственным полномочием Санкт-Петербурга по определению должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и составлению протоколов об административных правонарушениях"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н. Ф. Гуцан, судей О. В. Герасиной, В. Г. Петухова, А. В. Шевченко,

с участием представителя заявителя И. В. Рулева,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 4 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 16 января 2008 года N 3-6 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга отдельным государственным полномочием Санкт-Петербурга по определению должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и составлению протоколов об административных правонарушениях".

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Автово о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 4 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 16 января 2008 года N 3-6 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга отдельным государственным полномочием Санкт-Петербурга по определению должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и составлению протоколов об административных правонарушениях".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 4 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 16 января 2008 года N 3-6 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга отдельным государственным полномочием Санкт-Петербурга по определению должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и составлению протоколов об административных правонарушениях".

Заслушав сообщение судьи-докладчика О. В. Герасиной, пояснения представителя заявителя И. В. Рулева, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 11 мая 2011 года поступил запрос Муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Автово о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 4 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 16 января 2008 года N 3-6 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга отдельным государственным полномочием Санкт-Петербурга по определению должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и составлению протоколов об административных правонарушениях" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 3-6).

По мнению заявителя, положения пункта 4 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 3-6 расширяют пределы возможного вмешательства органов государственной власти Санкт-Петербурга в деятельность органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, что не гарантирует соблюдение принципа самостоятельности органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге в пределах предоставленных им полномочий и осуществление конституционного права граждан на участие в управлении делами государства через органы местного самоуправления, в связи с чем не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, его положениям преамбулы, пункта 1 статьи 4, статьи 60, пункта 1 статьи 62, статьи 64, статьи 66.

В соответствии с изложенной в письменном виде позицией представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N  3-6 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.

Из отзыва представителя Губернатора Санкт-Петербурга С. В. Макарова следует, что положения пункта 4 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 3-6 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 4 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 3-6.

Согласно положениям пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Положениями статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 3-6 установлено, что органы местного самоуправления осуществляют отдельное государственное полномочие Санкт-Петербурга по определению должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 17-47 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", и по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 17-47 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - отдельное государственное полномочие).

В соответствии с положениями пункта 4 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 3-6 в случаях, когда орган местного самоуправления не сформирован в установленном порядке либо не исполняет или ненадлежаще исполняет отдельное государственное полномочие, Правительство Санкт-Петербурга вправе до принятия закона Санкт-Петербурга о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельного государственного полномочия и внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга N 3-6 в целях защиты прав и законных интересов граждан поручить временное осуществление отдельного государственного полномочия соответствующему исполнительному органу государственной власти Санкт-Петербурга.

Оспариваемые положения регулируют общественные отношения, связанные с принятием Правительством Санкт-Петербурга решения о временном осуществлении исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга отдельных государственных полномочий, которыми в установленном законом порядке наделены органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

3. Согласно положениям статьи 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (часть 1); народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2). В соответствии с положениями части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Таким образом, граждане Российской Федерации обладают конституционным правом на участие в управлении делами государства, в том числе на уровне местного самоуправления, путем прямого волеизъявления и в пределах полномочий выборных и других органов местного самоуправления. При этом согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12).

Конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства, в том числе через органы местного самоуправления, самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий и организационная обособленность органов местного самоуправления гарантируются Уставом Санкт-Петербурга (преамбула, пункт 1 статьи 4, статья 11, статья 60, пункт 1 статьи 62, статья 64, статья 66).

По смыслу положений статей 63 и 64 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с положениями статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге могут обладать как полномочиями по решению вопросов местного значения, так и отдельными государственными полномочиями, которые составляют единый комплекс полномочий органов местного самоуправления и носят публично-властный характер.

Таким образом, не входя в систему органов государственной власти Санкт-Петербурга, органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге обладают публично-властными полномочиями, самостоятельно реализуемыми ими применительно к возложенным на местное самоуправление задачам не только по вопросам местного значения, но и по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга.

Гарантируя самостоятельность местного самоуправления, Устав Санкт-Петербурга исходит из того, что самостоятельность не является абсолютной, а должна определяться пределами, устанавливаемыми действующим законодательством.

Согласно положениям статьи 64 Устава Санкт-Петербурга при наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга осуществляется взаимодействие между органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Уставом Санкт-Петербурга предусматривается возможность осуществления органами государственной власти Санкт-Петербурга контроля за реализацией органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга. Вместе с тем, устанавливаемые законом Санкт-Петербурга условия и порядок государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные действующим законодательством.

Положениями Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-Ф3) установлен институт временного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления (статья 75). Федеральным законом N 131-Ф3 определены случаи, при которых возможно временное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления (часть 1 статьи 75), и установлен порядок принятия решений о временном осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления (части 2, 4, 5 статьи 75). В частности, взаимосвязанными положениями пункта 3 части 1, части 5 статьи 75 Федерального закона N 131-Ф3 установлен единственный случай, когда решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных государственных полномочий может приниматься высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации: если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Таким образом, взаимосвязанные положения пункта 3 части 1 и части 5 статьи 75 Федерального закона N 131-Ф3 определяют пределы возможного вмешательства высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Вопрос о пределах возможного вмешательства органов государственной власти Санкт-Петербурга в сферу местного самоуправления в Санкт-Петербурге при осуществлении органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельных государственных полномочий являлся предметом рассмотрения Уставного суда Санкт-Петербурга. Отдельные положения пункта 2 статьи 11 Закона Санкт-Петербурга от 31 октября 2007 года N 536-109 "О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге" признаны не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга (постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 12 марта 2009 года N 9 001/09-П).

Как указано в пункте 4 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 3-6, оспариваемые положения установлены в целях защиты прав и законных интересов граждан.

В соответствии с положениями пункта "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральные законы в области защиты прав граждан обладают верховенством и имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации, обладая приоритетом перед законами субъектов Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации). Субъекты Российской Федерации не вправе принимать законодательные решения, направленные на снижение федеральных гарантий осуществления прав граждан Российской Федерации (пункт "в" статьи 71, пункт "б" части 1 статьи 72, статья 76 Конституции Российской Федерации).

Соответствующие положения нашли отражение в Уставе Санкт-Петербурга. По смыслу положений статьи 11 Устава Санкт-Петербурга законодатель Санкт-Петербурга наряду с гарантиями защиты прав граждан, закрепленными на федеральном уровне, вправе устанавливать дополнительные гарантии этих прав, но не вправе снижать их.

Правовые позиции о недопустимости снижения субъектами Российской Федерации гарантий защиты прав граждан, установленных федеральным законодательством, неоднократно формулировались Конституционным Судом Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2004 года N 17-П по делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" в связи с жалобой граждан В. И. Гнездилова и С. В. Пашигорова; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 октября 1999 года N 162-0 по жалобе граждан Зурабова Муссы Алиевича и Оздоева Бейэла Джабраиловича на нарушение их конституционных прав положениями Закона Республики Ингушетия "О выборах депутатов Народного Собрания - Парламента Республики Ингушетия"),

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что, устанавливая гарантии защиты прав и законных интересов граждан, законодатель Санкт-Петербурга должен обеспечивать самостоятельность местного самоуправления в Санкт-Петербурге в пределах предоставленных полномочий, а также осуществление конституционного права граждан на участие в управлении делами государства через органы местного самоуправления. Такое гарантирование невозможно без соблюдения установленных действующим законодательством пределов вмешательства органов государственной власти Санкт-Петербурга в сферу местного самоуправления.

Оспариваемыми положениями Закона Санкт-Петербурга N 3-6 установлены случаи, при наличии которых Правительство Санкт-Петербурга вправе принять решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга отдельного государственного полномочия: орган местного самоуправления не сформирован в установленном порядке; орган местного самоуправления не исполняет или ненадлежаще исполняет отдельное государственное полномочие.

Таким образом, законодателем Санкт-Петербурга расширены пределы возможного вмешательства органов государственной власти Санкт-Петербурга в сферу местного самоуправления в Санкт-Петербурге по сравнению с положениями статьи 75 Федерального закона N 131-Ф3. Такое правовое регулирование не гарантирует соблюдение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в Санкт-Петербурге в пределах предоставленных полномочий и осуществление конституционного права граждан на участие в управлении делами государства через органы местного самоуправления.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что положения пункта 4 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 3-6 не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, его положениям преамбулы, пункта 1 статьи 4, статьи 11, статьи 60, пункта 1 статьи 62, статьи 64, статьи 66.

Руководствуясь положениями статьи 5, пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения пункта 4 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 16 января 2008 года N 3-6 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга отдельным государственным полномочием Санкт-Петербурга по определению должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и составлению протоколов об административных правонарушениях" не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, его положениям преамбулы, пункта 1 статьи 4, статьи 11, статьи 60, пункта 1 статьи 62, статьи 64, статьи 66.

2. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

3. Согласно статье 5 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" решение Уставного суда Санкт-Петербурга, вступившее в законную силу, обязательно для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан и подлежит неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

4. Согласно статье 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" признание нормативного правового акта либо отдельного его положения (положений) не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на нормативном правовом акте, признанном не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, либо воспроизводящих его.

5. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Санкт-Петербургские ведомости" в течение 14 дней после его провозглашения.

Председатель Уставного суда Санкт-Петербурга

Н.Ф. Гуцан

Судьи Уставного суда Санкт-Петербурга

О.В. Герасина В.Г. Петухов А.В. Шевченко