Решение Ленинградского областного суда от 16 марта 2011 г. N 3-14/2011 (ключевые темы: отдельные государственные полномочия - дети, оставшиеся без попечения родителей - методика расчета - дети-сироты - субвенции) (отменено)

Решение Ленинградского областного суда
от 16 марта 2011 г. N 3-14/2011

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2011 г. N 33-Г11-16 настоящее решение отменено

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шадриной Е.В.,

при секретаре Носове Д.Ф.,

с участием прокурора Хрипуна А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Ленинградской области о признании недействующим областного закона Ленинградской области от 6 июня 2008 года N 46-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ленинградской области",

установил:

6 июня 2008 года законодательным собранием Ленинградской области принят областной закон Ленинградской области N 46-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ленинградской области", который 6 июня 2008 года подписан губернатором Ленинградской области, официально опубликован в газете "Вести" 18 июня 2008 года и вступил в силу со дня официального опубликования.

В настоящее время областной закон действует в редакции областных законов Ленинградской области от 14 октября 2009 года N 81-оз, опубликованного в газете "Вести" 21 октября 2009 года, и от 9 июня 2010 года N 28-оз, опубликованного в газете "Вести" 19 июня 2010 года.

Прокурор Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании указанного областного закона недействующим с момента вступления решения суда в законную силу, ссылаясь на то, что приведенные в областном законе методики расчета нормативов позволяют определить затраты на осуществление государственных полномочий только на 1 человека и не позволяют определить общий объем субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета Ленинградской области для выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, что противоречит части 5, пункту 3 части 6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 8, пункту 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Отсутствие в областном законе способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, влечет невозможность передачи органам местного самоуправления соответствующих полномочий.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Хрипун А.А. заявление поддержал и просил его удовлетворить.

Представитель законодательного собрания Ленинградской области О, поддержав письменные возражения (л.д.20-22), просил в удовлетворении требований прокурора отказать по тем основаниям, что оспариваемый прокурором областной закон федеральному законодательству не противоречит. Указал, что требования прокурора основаны на ошибочном толковании пункта 3 части 6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку в областном законе требуемый норматив установлен и определен в виде затрат на 1 человека, а расчет общего объема субвенций закон субъекта, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, содержать не должен.

Представитель губернатора Ленинградской области Л, занимая аналогичную позицию и поддерживая письменные возражения (л.д.35-37), просила в удовлетворении заявления прокурора отказать.

Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора Хрипуна А.А., представителя законодательного собрания Ленинградской области О, представителя губернатора Ленинградской области Л, исследовав материалы дела, суд находит заявление прокурора Ленинградской области подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 1 областного закона Ленинградской области от 6 июня 2008 года N 46-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ленинградской области" настоящим областным законом отдельными государственными полномочиями наделяются администрации муниципальных образований, наделенных статусом муниципального района и городского округа (далее - органы местного самоуправления), в сфере опеки и попечительства над гражданами, нуждающимися в опеке и попечительстве, детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, а также по предоставлению и обеспечению дополнительных гарантий по социальной поддержке прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, а также по вознаграждению, причитающемуся приемным родителям.

Статьей 2 областного закона предусмотрено, что органы местного самоуправления наделяются следующими отдельными государственными полномочиями: 1) по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству; 2) по назначению и выплате денежных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях в порядке и размере, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством Ленинградской области; 3) по обеспечению бесплатного проезда детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях Ленинградской области, на городском, пригородном (в сельской местности - на внутрирайонном) транспорте (кроме такси), а также бесплатного проезда один раз в год к месту жительства и обратно к месту учебы; 4) по принятию решения об освобождении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа на период пребывания в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в иных образовательных учреждениях, на военной службе по призыву, отбывающих срок наказания в виде лишения свободы, а также на период пребывания у опекунов (попечителей), в приемных семьях: а) от оплаты за наем, техническое обслуживание и отопление жилых помещений, закрепленных за ними, в которых не проживают другие члены семьи, б) от оплаты за определение технического состояния и оценку стоимости жилого помещения в случае передачи его в собственность; 5) по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, после пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, не ниже социальных норм, установленных в Ленинградской области; 6) по организации выплаты вознаграждения, причитающегося приемным родителям.

В статьях 3 и 4 областного закона приведены права и обязанности органов местного самоуправления и права и обязанности органов исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющих государственное управление по вопросам опеки и попечительства.

В статье 5 областного закона указано, что финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в областном законе об областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год в форме субвенций. Объем финансовых средств, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, определяется в соответствии с методиками согласно приложениям 1, 2, 3, 4, 5 и 6 к настоящему областному закону.

В приложении 1 к областному закону приведена методика расчета норматива на выполнение полномочий по опеке и попечительству, в соответствии с которой норматив рассчитывается по формуле, использование которой позволяет определить размер расходов на одного специалиста органа опеки и попечительства.

В приложении 2 к областному закону содержится методика расчета норматива обеспечения бесплатного проезда детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в государственных образовательных учреждениях, находящихся в ведении органов исполнительной власти Ленинградской области, муниципальных образовательных учреждениях Ленинградской области, на городском, пригородном (в сельской местности - на внутрирайонном) транспорте (кроме такси), согласно которой указанный норматив определяется по формуле, расчет на основании позволяет установить потребность в финансировании на одного ребенка.

В приложении 3 к областному закону определена методика расчета норматива обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, после пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности либо по окончании службы в рядах Вооруженных сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, в соответствии с которой данный норматив определяется по формуле, использование которой позволяет установить потребность в финансировании одного одиноко проживающего, относящегося к данной категории граждан.

В приложении 4 к областному закону приведена методика расчета норматива на оплату за наем, техническое обслуживание и отопление жилых помещений, закрепленных за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также лицами из их числа, в которых не проживают другие члены семьи, на период пребывания их в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в иных образовательных учреждениях, на военной службе по призыву, отбывания срока наказания в виде лишения свободы, а также на период пребывания у опекунов (попечителей), в приемных семьях, согласно которой данный норматив определяется по формуле, использование которой позволяет определить размер финансовых средств, исходя из потребности одного человека.

В приложении 5 к областному закону предусмотрена методика расходов на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семье опекуна (попечителя), приемной семье, согласно которой указанный норматив определяется по соответствующей формуле раздельно на детей в возрасте до 6 лет и в возрасте старше 6 лет. Расчет по формулам позволяет установить размер расходов на одного ребенка в возрасте до 6 лет и одного ребенка в возрасте старше 6 лет.

В приложении 6 к областному закону приведена методика расчета норматива вознаграждения, причитающегося приемным родителям за календарный месяц, согласно которой данный норматив определяется по формуле, позволяющей рассчитать размер вознаграждения одной приемной семье.

В соответствии с пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, а также семейное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Разрешение вопросов социальной поддержки детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству пунктами 24 и 24.2 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Частью 6 статьи 26.3 того же Федерального закона предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вышеуказанных вопросов с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Согласно абзацу 5 части 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе, субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам (часть 3 той же статьи).

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (часть 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в соответствии с которым отдельные государственные полномочия на основании законов субъектов Российской Федерации могут передаваться для осуществления органам местного самоуправления. При этом финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (часть 5).

В пункте 3 части 6 той же статьи предусмотрено, что закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать, в том числе, способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий.

Таким образом, из приведенных норм следует, что субъекты Российской Федерации вправе передать государственные полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, для осуществления органам местного самоуправления, но наделение органов местного самоуправления такими полномочиями без передачи им финансовых и материальных средств, необходимых для осуществлении ими указанных полномочий, недопустимо.

При этом установленное требование об указании в законе субъекта Российской Федерации, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерацией для осуществления соответствующих государственных полномочий, является гарантией надлежащего исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных государственных полномочий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также гарантией органов местного самоуправления на получение достаточного объема денежных средств на реализацию переданных им отдельных государственных полномочий.

Вопреки приведенным федеральным нормам оспариваемый прокурором областной закон допускает возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых финансовых ресурсов, поскольку в нем способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета Ленинградской области на осуществление переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, отсутствует.

Несмотря на то, что статья 5 областного закона предусматривает передачу органам местного самоуправления финансовых средств в объеме, необходимом им для осуществления отдельных государственных полномочий, методики расчета нормативов в приложениях 1 - 6 к областному закону, используемые для определения объема финансовых средств, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления ими отдельных государственных полномочий, не предусматривают применение такой значимой расчетной величины как количество (численность) потребителей каждой категории соответствующей бюджетной услуги. Расчет нормативов, приведенный в данных методиках, позволяет определить размер субвенций, достаточный органам местного самоуправления для реализации переданного им отдельного государственного полномочия в отношении только одного потребителя соответствующей бюджетной услуги.

Подобное нормативное регулирование не позволяет учесть объективную потребность в финансировании органов местного самоуправления для исполнения ими переданных отдельных государственных полномочий и, как следствие, допускает возможность финансового обеспечения переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не в полном объеме, а по усмотрению субъекта Российской Федерации.

В связи с этим, заслуживают внимания доводы прокурора о том, что отсутствие в оспариваемом областном законе способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих государственных полномочий, влечет невозможность передачи органам местного самоуправления соответствующих полномочий.

Следует также признать, что определение объема финансовых средств, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, в соответствии с методиками расчета нормативов в приложениях 1 - 6 к областному закону (часть 2 статьи 5 областного закона), позволяющими определить финансовую потребность в осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий лишь в отношении одного получателя соответствующей бюджетной услуги, влечет неоднозначное толкование данного нормативного положения в силу его правовой неопределенности и двусмысленности.

С доводами законодательного собрания Ленинградской области и губернатора Ленинградской области о соответствии оспариваемого прокурором областного закона нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд согласиться не может по изложенным выше основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку участвующими в деле лицами не оспаривалось, что до вынесения судебного решения областной закон применялся, а, следовательно, действовал, суд усматривает основания для признания областного закона недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 194-198, 251-253 ГПК Российской Федерации, суд

решил:

заявление прокурора Ленинградской области удовлетворить.

Признать недействующим областной закон Ленинградской области от 6 июня 2008 года N 46-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ленинградской области" со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.

Судья

Е.В. Шадрина