Определение Ленинградского областного суда от 28 февраля 2012 г. N 33-924/2012 (ключевые темы: муниципальная служба - оспаривание нормативных правовых актов - вакантная должность - положение о конкурсной комиссии - местные администрации муниципальных образований)

Определение Ленинградского областного суда
от 28 февраля 2012 г. N 33-924/2012

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Пономаревой Т.А.,

судей Алексеева А.Н. и Кабировой Е.В.,

с участием прокурора Гавриловой Е.В.,

при секретаре Колесник А.Н.,

рассмотрела в судебном заседании дело по кассационной жалобе представителя представительного органа местного самоуправления, постановившего нормативный правовой акт, который оспаривается в части, - Совета депутатов муниципального образования Лаголовского сельского поселения муниципального образования Ломоносовского муниципального района Ленинградской области Иванова Н.М. на решение Ломоносовского районного суда Ленинградской области от 19 декабря 2011 года, которым удовлетворено заявление прокурора Ломоносовского района Ленинградской области, действовавшего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, о признании недействующим нормативного правового акта в части с момента издания.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Пономаревой Т.А., объяснения представителя представительного органа местного самоуправления, постановившего нормативный правовой акт, который оспаривается в части, - представителя Совета депутатов Лаголовского сельского поселения муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области Иванова Н.М., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение представителя прокуратуры Ленинградской области Гавриловой, не находившей оснований к отмене судебного решения по доводам кассационной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

установила:

Прокурор Ломоносовского района Ленинградской области, действуя в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, 23 сентября 2011 года обратился в Ломоносовский районный суд Ленинградской области с заявлением, поданным в порядке производства по делам возникающим из публичных правоотношений, при этом просил признать недействующим с момента издания подп.10 п. 4.1 "Положения о конкурсной комиссии и порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности главы местной администрации муниципального образования Лаголовское сельского поселения муниципального образование Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области" (далее - Положение), утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования Лаголовское сельское поселение (далее - СД МО Лаголовского СП) от 22 августа 2011 года N 30 "Об утверждении "Положения о конкурсной комиссии и порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности главы местной администрации муниципального образования Лаголовское сельского поселения муниципального образование Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области". Кроме того, прокурор просил обязать СД Лаголовского СП в течение месяца со дня вступления в законную силу решения суда по настоящему делу опубликовать в газете "Ломоносовский районный вестник" информацию о принятом судом решении, а также информацию об устранении выявленных нарушений.

В обоснование заявления прокурор ссылался на те обстоятельства, что 26 августа 2011 года в газете "Балтийский луч" N 34 и информационном вестнике Лаголовского СП "Летопись Лаголово" N 1(8) было опубликовано решение N 30 "Об утверждении "Положения о конкурсной комиссии и порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности главы местной администрации муниципального образования Лаголовское сельское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области", принятое СД Лаголовского СП. Однако, по мнению прокурора, данный нормативный правовой акт в части указания в подп.10 п. 4.1 на необходимость претенденту на должность главы местной администрации на дату проведения конкурса иметь стаж работы на должностях руководителей в организациях, учреждениях и предприятиях, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности не менее пяти лет на дату проведения конкурса, не соответствует действующему законодательству Российской Федерации

Оспариваемая часть нормативного правового акта, как указывает прокурор, противоречит Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Областному закону Ленинградской области от 11 марта 2008 года N 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области", устанавливающим требования к претенденту на должность главы местной администрации о наличии у такого претендента высшего профессионального образования, не менее четырех лет стажа муниципальной службы (государственной службы) или не менее пяти лет стажа работы по специальности. По мнению прокурора, оспариваемая часть нормативного правового акта сопряжена с нарушением прав неопределенного круга лиц, а также нарушением общих принципов единства основных требований к муниципальной службе, установленных ст. 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", п. 3 ст. 6 Федерального закона от 5 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". В этой связи прокурор Ломоносовского района находил наличие оснований для судебного вмешательства в нормативный правовой акт в части (л.д.4-8).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" следует читать как "25 декабря 2008 года"

В ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции помощник прокурора Ломоносовского района Тонков Е.Е. настаивал на удовлетворении заявления (л.д.139, 141-142), присутствовавший в судебном заседании представитель заинтересованного лица - СД Лаголовского СП Иванов Н.М., действовавший на основании письменной доверенности от ДД.ММ.ГГГГ сроком на один год (л.д.75), не согласился с обоснованностью заявления прокурора (л.д.140, 142).), поддержал представленные ранее письменные возражения, в которых просил отказать в удовлетворении заявления прокурора (л.д.77-79).

Ломоносовский районный суд 19 декабря 2011 года постановил решение, которым удовлетворил заявление прокурора, при этом суд первой инстанции признал недействующим с момента издания подп.10 п. 4.1 "Положения о конкурсной комиссии и порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности главы местной администрации муниципального образования Лаголовское сельского поселения муниципального образование Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области", утвержденного решением СД МО Лаголовское СП от 22 августа 2011 года N 30 "Об утверждении "Положения о конкурсной комиссии и порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности главы местной администрации муниципального образования Лаголовское сельского поселения муниципального образование Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области".

Этим же решением суд первой инстанции обязал представительный орган местного самоуправления - СД Лаголовского СП в течение месяца со дня вступления в законную силу настоящего решения суда опубликовать в газете "Ломоносовский районный вестник" информацию о принятом судом решении и об устранении выявленных нарушений (л.д.143-153).

Представитель СД Лаголовского СП Иванов Н.М., имеющий полномочий для обжалования судебных актов на основании письменной доверенности от ДД.ММ.ГГГГ сроком на один год (л.д.75), не согласился с законностью и обоснованностью постановленного 19 декабря 2011 года решения, первоначально 22 декабря 2011 года представил кассационную жалобу (л.д.154-155), и, поскольку определением судьи Ломоносовского районного суда от 23 декабря 2011 года указанная кассационная жалоба была оставлена без движения по мотиву ее несоответствия требованиям ч. 1 ст. 339 ГПК РФ (л.д.157), после устранения недостатков вновь представил кассационную жалобу, наименовав ее дополнением (л.д.159-161). В кассационной жалобе представитель СД Лаголовского СП Иванов Н.М. просил отменить решение суда и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей. В обоснование отмены судебного решения представитель СД Лаголовского СП Иванов Н.М. ссылался на нарушения судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения норм материального права при несоответствии выводов, изложенных в судебном решении, обстоятельствам дела. Так, по мнению подателя жалобы, ни прокурором, ни судом первой инстанции в постановленном решении, не конкретизировано, в чём именно заключается несоответствие формулировки текста оспариваемого нормативно-правового акта требованиям федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации - Ленинградской области. По мнению представителя СД Лаголовского СП Иванова Н.М., суд первой инстанции сделал неправильный вывод относительно неприменения подп.10 п. 4.1 Положения при проведении конкурса на замещение вакантной должности главы местной администрации. Кроме того, по мнению подателя жалобы, коль скоро из текста Определения судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 2 августа 2006 года N 33-Г06-12 усматривается, что дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации не являются ограничениями на равный доступ граждан к муниципальной службе и не противоречат нормам Трудового кодекса Российской Федерации, то права неопределенного круга лиц, установленные подп.10 п. 4.1 Положения, не нарушены (л.д.159-161).

После поступления дела с кассационной жалобой в Ленинградский областной суд прокурор Ломоносовского района Сурин Д.Е. представил письменные возражения на кассационную жалобу, критически оценивая ее доводы, при этом считал, что оснований для отмены или изменения решения суда от 19 декабря 2011 года в кассационном порядке не имеется (л.д.165-167).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда приходит к следующему.

В соответствии с руководящими разъяснениями вышестоящего суда, изложенными в абз.2 и 3 п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность. К заявлению об оспаривании нормативного правового акта или его части помимо копии этого акта либо его части должны быть приобщены копия заявления, документ, подтверждающий уплату государственной пошлины, доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя заявителя (ст. 132, ч. 6 ст. 251 ГПК РФ).

Из материалов дела следует и судом первой инстанции установлено, что 26 августа 2011 года в газете "Балтийский луч" N 34 и информационном вестнике Лаголовского сельского поселения "Летопись Лаголово" N 1(8) было опубликовано решение N 30 "Об утверждении "Положения о конкурсной комиссии и порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности главы местной администрации муниципального образования Лаголовское сельское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области", принятое 22 августа 2011 года СД Лаголовского СП (л.д.60-69).

Вместе с тем, действуя в соответствии с руководящими разъяснениями Верховного суда Российской Федерации, изложенными в п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", которыми предусмотрено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

- полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

- форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

- предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования,

суд первой инстанции счел необходимым не ограничиваться исследованием вопроса соответствия части оспариваемого нормативного правового акта законоположениям, регулирующим спорные правоотношения и имеющим большую юридическую силу, исследовал вопрос процедуры принятия оспариваемого нормативно-правового акт.

Так, суд первой инстанции на основании ч.ч.2,10 и 11 ст. 35, ч. 3 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 17 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и абз.10 ч. 2 ст. 25 Устава Лаголовского СП, принятого решением СД Лаголовского СП от 21 марта 2009 года N 6 и зарегистрированным Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Санкт-Петербургу и Ленинградской области 9 июня 2009 года, государственный регистрационный N RU475113072009001 (л.д.29), сделал вывод о соответствии процедуры принятия представительным органом местного самоуправления - СД Лаголовского СП решения от 22 августа 2011 года N 30, которым утвержден оспариваемый в части нормативный правовой акт.

Согласно статье 23 Устава МО Лаголовского СП Совет депутатов является представительным органом местного самоуправления поселения (л.д.27-28), при этом СД представляет интересы населения поселения и принимает от его имени решения в пределах полномочий, установленных законодательством и настоящим Уставом (л.д.28), к исключительной компетенции СД частью 2 статьи 25 Устава отнесено установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации (л.д.29).

Конституцией Российской Федерации (статья 15) декларировано, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, тогда как статьей 19 закреплено равенство прав и свобод человека и гражданина.

В силу ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Содержание оспариваемой части нормативного правового акта - подп.10 п. 4.1 Положения указывает на установление представительным органом местного самоуправления поселения требования к претенденту на должность главы местной администрации, а именно: иметь стаж работы на должностях руководителей в организациях, учреждениях и предприятиях независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не менее пяти лет на дату проведения конкурса (л.д.61).

Рассматривая и разрешая по существу заявление прокурора Ломоносовского района, суд первой инстанции исходил из установленных ст. 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" основных принципов муниципальной службы, в частности, принципа равного доступа граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равных условий ее прохождения, регламентированных ч. 2 и ч. 3 ст. 9 настоящего Федерального закона квалификационных требований к уровню профессионального образования, стажу государственной, либо муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей дополнительными требованиями, которые установлены в ч. 6 ст. 5 Областного закона Ленинградской области от 11 марта 2008 года N 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области".

Вместе с тем, суд первой станции инстанции сделал правильный вывод, о том, что указанные в ч. 6 ст. 5 Областного закона Ленинградской области от 11 марта 2008 года N 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области" требования, аналогичные требованиям, установленным подп.10 п. 4.1 Положения, в соответствии с Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" относятся к требованиям, предъявляемым к претенденту на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), а не главы местной администрации сельского поселения.

Тогда как частью III Реестра должностей муниципальной службы "Перечень должностей муниципальной службы в местной администрации", утвержденного Областным законом Ленинградской области от 11 марта 2008 года N 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области" в Ленинградской области должности главы администрации городского, сельского поселения и главы администрации городского округа являются разными должностями муниципальной службы.

В этой связи следует признать правильным вывод суда первой инстанции о том, что при определении квалификационных требований к претенденту на должность главы местной администрации сельского поселения подлежат применению Типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы в Ленинградской области, утвержденными Областным законом от 11 марта 2008 года N 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области".

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда считает, что суд первой инстанции, предоставив судебную защиту по заявлению прокурора Ломоносовского района Ленинградской области, действовавшего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, правильно определил юридически значимые обстоятельства, не допустил недоказанности установленных обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствия выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, правомерно учел положения ст. 15 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", ч.ч.2,10 и 11 ст. 35, ч. 3 ст. 43, ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.ст.4 и 17 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Областного закона Ленинградской области от 11 марта 2008 года N 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области", локального муниципального нормативного правового акта - Устава Лаголовского СП (л.д.9-51), и постановил решение, отвечающее вышеуказанным нормам материального права, и обеспечивающее единство сложившейся судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов, закрепленной в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при соблюдении требований Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, основаны на ошибочном толковании действующего законодательства Российской Федерации, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являющихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции и к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств.

Ссылка на Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 2 августа 2006 года N 33-Г06-12 не может быть положена в основу отмены судебного решения.

При этом следует отметить, что определение постановлено 2 августа 2006 года по гражданскому делу по кассационным жалобам В. и Р. на решение Ленинградского областного суда от 7 марта 2006 г., которым В. отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими областных Законов от 30 мая 2005 года N 37-ОЗ и от 30 сентября 2005 года N 78-ОЗ, а Р. и И. отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим п. 3 ст. 5 областного Закона от 30 мая 2005 года N 37-ОЗ.

Таким образом, предметом судебного разбирательства в Ленинградском областном суде и Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации являлись нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации - областные Законы Ленинградской области от 30 мая 2005 года N 37-ОЗ "Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области" и от 30 сентября 2005 года N 78-оз "О внесении изменений в областной закон "Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области".

Однако указанные Законы Ленинградской области утратили силу в связи с принятием Закона Ленинградской области от 30 декабря 2009 года N 121-оз, вступившего в силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования - Закон опубликован в "Вестнике Правительства Ленинградской области" 31 декабря 2009 года.

Отсюда вышеуказанные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации - Ленинградской области являются недействующими с 10 января 2010 года, поэтому ссылка представителя СД Лаголовского СП на Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 2 августа 2006 года N 33-Г06-12 является несостоятельной.

Кроме того, как отмечено выше, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Ссылок на какие-либо процессуальные нарушения, являющиеся безусловным основанием для отмены правильного по существу решения суда, кассационная жалоба представителя СД Лаголовского СП Иванова Н.М.

Руководствуясь ч. 1 ст. 347, ст.ст.360, 361 и 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 2 Федерального закона от 9 декабря 2010 года N 353-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации", судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Ломоносовского районного суда Ленинградской области от 19 декабря 2011 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя представительного органа местного самоуправления, постановившего нормативный правовой акт, который оспаривается в части, - Совета депутатов Лаголовского сельского поселения муниципального образование Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области Иванова Н.М. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи