Решение Санкт-Петербургского городского суда от 19 марта 2012 г. N 3-35/12 (ключевые темы: меры социальной поддержки - коммунальные услуги - отдельные категории граждан - социальные гарантии - бюджет субъекта РФ)

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 19 марта 2012 г. N 3-35/12

Санкт-Петербургский городской суд в составе

председательствующего судьи Витушкиной Е.А.

с участием прокурора Мищенко Е.А.

при секретаре Аскиркиной Л.Р.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Сорокина Ю.П. об оспаривании в части Закона Санкт-Петербурга от 21 мая 2009 года N 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге",

установил:

20 мая 2009 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 21 мая 2009 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге" (л.д.45-49)

Закон официально опубликован в издании "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" 01.06.2009 года N 12 и в издании "Санкт-Петербургские ведомости" N 97 от 01.06.2009 года.

Указанный Закон действует в редакции от 17.02.2010 года N 10-20 и от 30.06.2010 года N 414-94 и определяет формы предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге.

Сорокин Ю.П. обратился в суд с заявлением об оспаривании указанного Закона, ссылаясь на его противоречие подпунктам "б" и "в" п. 1 и п. 5 статьи 1 Федерального Закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и нарушение прав и свобод заявителя, являющегося инвалидом и ветераном.

Заявитель уточнил требования, пояснив, что оспаривает Закон в части преамбулы, п. 1 и абз.1 и 3 п. 2 статьи 1 (л.д.109), полагая нарушенными свои права как инвалида; также дополнил основания требований, ссылаясь на противоречие Закона определению "социальная поддержка", установленному Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", статьям 17, 28.1, 28.2 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"; заявитель полагает допущенным нарушение правил базовой отрасли поведения гражданина по оплате услуг (ст.ст. 779, 781, 452 ГК РФ), нарушение социальной гарантии ст. 400 ГК РФ и мер социальной поддержки, установленных ст. 16 ГК РФ (л.д.110-113).

Заявитель в судебное заседание явился, поддержал уточненные требования.

Представители заинтересованных лиц Законодательного собрания Санкт-Петербурга Каплюк Т.И., Правительства Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга Ксензов А.Н. в судебное заседание явились, против удовлетворения заявленных требований возражали, представили письменные отзывы, приобщенные к материалам дела.

Выслушав участвующих в деле лиц, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Мищенко Е.А., полагавшей, что отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований, суд считает, что в удовлетворении заявления следует отказать по следующим основаниям.

Согласно преамбуле, оспариваемым Законом определяется форма предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге. В соответствии с п. 1 статьи 1 Закона формой предоставления мер социальной поддержки категориям граждан, указанным в пункте 2 настоящей статьи, по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге является денежная выплата (далее денежная выплата). Согласно абз.1 пункта 2 указанной статьи денежные выплаты предоставляются гражданам, имеющим право на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в соответствии с рядом нормативных правовых актов, в том числе, с указанным в абз.3 Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые федеральным законам противоречить не могут.

По смыслу статьей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к тому или иному предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере, равно как и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий. Это предполагает также возможность передачи осуществления части полномочий по предметам совместного ведения, которые реализовывались органами государственной власти Российской Федерации, субъектам Российской Федерации с соответствующим разграничением расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении указанных полномочий.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставляется скидка не ниже 50 процентов на оплату жилого помещения (в домах государственного или муниципального жилищного фонда) и оплату коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилищного фонда), а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, - на стоимость топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению.

Как следует из представленных материалов, заявитель является получателем мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в соответствии с п. 1 ст. 3 оспариваемого Закона (ветераны труда, а также приравненные к ним, по состоянию на 31.12.2004) (л.д.68-69); согласно представленному заявителем суду удостоверения, заявитель также является инвалидом (л.д.19); заявитель ссылается на нарушение оспариваемой частью Закона своих прав как инвалида.

Согласно преамбуле к Федеральному закону от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусмотренные данным Законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу частей 1, 2, 4, 5 и 6 статьи 28.2 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года. Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций. Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации. Форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

12 декабря 2007 года Правительством Российской Федерации принято Постановление N 861, пунктом 1 которого утверждены Методика распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются указанные субвенции.

Пунктом 1 вышеуказанной Методики установлено, что распределение субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета на обеспечение мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, оказываемых в соответствии с законодательными актами Российской Федерации отдельным категориям граждан из числа ветеранов и инвалидов, осуществляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникших при выполнении соответствующих полномочий Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 названных выше Правил форма предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 6 части 1 статьи 14 Федерального закона от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" необходимым условием предоставления финансовой поддержки за счет фонда является наличие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предусматривающих предоставление установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации мер социальной поддержки гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме.

Из анализа приведенных нормативно-правовых актов следует, что форма предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Таким образом, приняв оспариваемый акт и определив форму предоставления мер социальной поддержки инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме, субъект Российской Федерации осуществил правовое регулирование в пределах имеющихся у него полномочий.

Доводы заявителя о том, что оспариваемый Закон принят в нарушение подпунктов "б" и "в" пункта 1 и пункта 5 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку регулирует права и свободы человека и гражданина, урегулированные Федеральным законом, являются ошибочными. Оспариваемый закон направлен не на регулирование прав и свобод человека и гражданина, а на регулирование отношений в сфере защиты установленных федеральным законом прав и свобод гражданина; указанное регулирование не является регламентацией (признанием, учреждением) самих по себе прав и свобод в смысле п. "в" ст. 71 Конституции, а конкретизирует механизмы, обеспечивающие возможность гражданам пользоваться своими правами.

Доводы заявителя в процессе судебного разбирательства о противоречии Закона Уставу Санкт-Петербурга могут являться основанием для рассмотрения соответствующего заявления Уставным судом Санкт-Петербурга. Вместе с тем, следует учитывать, что ст. 11 Устава Санкт-Петербурга также относит к совместному ведению Российской Федерации и Санкт-Петербурга защиту прав и свобод человека и гражданина, социальную защиту.

Доводы заявителя об игнорировании оспариваемым законом "федеральной дискреции понятия "социальная поддержка", являются необоснованными. В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ социальная поддержка инвалидов определена как система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения. Оспариваемым Законом установлена форма предоставления мер социальной поддержки определенным категориям граждан, в том числе инвалидам, т.е. непосредственно лицам, имеющим соответствующие социальные гарантии, что не противоречит названной норме Федерального закона и направлено на обеспечение адресности предоставления государственной социальной поддержки.

Не могут быть приняты судом и доводы заявителя о нарушении оспариваемым законом "правил базовой отрасли поведения гражданина по оплате услуг", поскольку названный закон не регулирует гражданские отношения между получателем и поставщиком жилищно-коммунальных услуг по договору.

Ошибочными являются и доводы заявителя о нарушении оспариваемым Законом социальной гарантии, предусмотренной статьей 400 ГК РФ, поскольку названная норма не устанавливает какие-либо социальные гарантии гражданам, а регулирует экономические отношения, определяет возможность законодательного ограничения размера ответственности за нарушение обязательств, связанных с определенным родом деятельности. Также не может суд согласиться и с позицией заявителя о нарушении оспариваемым Законом статьи 16 ГК РФ, поскольку указанная норма регулирует ответственность за убытки, возникшие у граждан и юридических лиц в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления и не связана с регулированием в области установления форм предоставления мер социальной поддержки гражданам.

Доводы заявителя о нарушении социальной гарантии, предусмотренной статьей 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", также не могут быть признаны обоснованными, поскольку в названной норме федерального закона не устанавливается форма предоставления скидки инвалидам по оплате коммунальных услуг. Как было указано ранее, федеральным законом полномочия по определению форм предоставления мер социальной поддержки переданы субъектам Российской Федерации.

При этом суд не может согласиться с позицией заявителя о том, что оспариваемыми нормами Закона на заявителя неправомерно возлагаются дополнительные обязанности для реализации права на получение установленных указанным Федеральным законом мер социальной поддержки, связанные с необходимостью лично производить оплату исполнителям жилищно-коммунальных услуг ранее не оплачиваемых платежей, учитываемых при предоставлении скидки.

Переход к системе социальной защиты граждан, основанный на замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации, предусмотрен положениями федерального законодательства. Так, Федеральным законом от 22.08.2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предопределяется развитие законодательства в сфере социальной защиты и изменение механизма предоставления социальных гарантий. При этом законом установлено, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. В связи, с чем установление Санкт-Петербургом как субъектом Российской Федерации денежной формы предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, не противоречит указанному заявителем федеральному закону, также как и осуществление такой выплаты непосредственно лицу, имеющему право на меры социальной поддержки.

Доводы заявителя о том, что денежные выплаты непосредственно инвалидам установлены только статьей 28.1 Федерального Закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", а ст. 28.2 указанного закона регулирует выплаты не гражданину, а исполнителю по договору оказания жилищно-коммунальных услуг, являются ошибочными. Статья 28.1 Федерального закона N 181-ФЗ от 24.11.1995 года устанавливает ежемесячную денежную выплату инвалидам, зависящую только от степени ограничения способности к трудовой деятельности инвалида. Статья 28.2 Федерального закона N 181-ФЗ от 24.11.1995 года регулирует вопросы, связанные с обеспечением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, и по обеспечению жильем инвалидов, установленных в статье 17 указанного Федерального закона, передавая полномочия по определению формы предоставления таких мер субъектам Российской Федерации. При этом, по смыслу частей 7 и 8 статьи 28.2 Закона, передаваемые субъекту Российской Федерации средства на реализацию указанных полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели, меры социальной поддержки должны быть предоставлены непосредственно гражданам.

Таким образом, Закон в оспариваемой части не противоречит законам, имеющим большую юридическую силу и не нарушает прав заявителя. Учитывая, что Закон принят в пределах полномочий органов государственной власти, с соблюдением установленного порядка, опубликован и вступил в силу в соответствии с положениями, установленными Законом Санкт-Петербурга "О порядке вступления в силу законов Санкт-Петербурга" от 20.07.1995 года N 83-12, оснований для признания его недействующим не имеется.

Руководствуясь 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Сорокину Ю.П. в удовлетворении заявления о признании недействующим и не подлежащим применению Закона Санкт-Петербурга от 21 мая 2009 года N 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге" в части преамбулы, п. 1 и абз.1 и 3 п. 2 статьи 1 - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 1 месяца.

Судья Санкт-Петербургского городского суда

Е.А. Витушкина