Решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 июня 2012 г. N 3-104/12 (ключевые темы: зеленые насаждения - восстановительная стоимость - уничтожение - благоустройство - окружающая среда)

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 20 июня 2012 г. N 3-104/12

Санкт-Петербургский городской суд в составе

председательствующего судьи Витушкиной Е.А.

с участием прокурора Травкиной О.Ю.

при секретаре Аскиркиной Л.Р.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ООО "Головная компания "УНР-427 Электра" об оспаривании Постановления Правительства Санкт-Петербурга N 1641 от 04 октября 2004 года "О размере и порядке оплаты средств, составляющих восстановительную стоимость зеленых насаждений в Санкт-Петербурге и других объектов благоустройства, находящихся на территории парков, садов, скверов, бульваров, детских и спортивных площадок в Санкт-Петербурге",

установил:

Законом Санкт-Петербурга "Об охране зеленых насаждений" N 254-38 от 12 мая 2004 года было установлено, что средства, составляющие восстановительную стоимость зеленых насаждений, выплачиваются в случаях повреждения или уничтожения зеленых насаждений, за исключением отдельных случаев (в случае проведения санитарных рубок, чрезвычайных ситуаций и т.д.); размер и порядок оплаты средств, составляющих восстановительную стоимость, определяются в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга; размер средств, составляющих восстановительную стоимость, не может быть меньше цены, которая при сравнимых обстоятельствах обычно оплачивается за аналогичные по качеству и объему услуги озеленения.

Во исполнение указанной нормы Закона Санкт-Петербурга Правительством Санкт-Петербурга 04.10.2004 года было принято постановление N 1641 "О размере и порядке оплаты средств, составляющих восстановительную стоимость зеленых насаждений в Санкт-Петербурге и других объектов благоустройства, находящихся на территории парков, садов, скверов, бульваров, детских и спортивных площадок в Санкт-Петербурге" (далее - Постановление), пунктом 1 которого утверждено Положение о размере и порядке оплаты средств, составляющих восстановительную стоимость зеленых насаждений в Санкт-Петербурге и других объектов благоустройства, находящихся на территории парков, садов, скверов, бульваров, детских и спортивных площадок в Санкт-Петербурге (далее - Положение) (л.д.47-54), опубликованное в Вестнике Администрации Санкт-Петербурга N 11 26.11.2004 года (л.д.55-60).

В настоящее время Закон Санкт-Петербурга от 21 мая 2004 года утратил силу в связи с принятием Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", пунктом 3 статьи 10 которого размер и порядок возмещения средств, составляющих восстановительную стоимость зеленых насаждений, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, также определяются в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга, с учетом требований названного закона Санкт-Петербурга (л.д.119-129).

Заявитель обратился в суд с заявлением об оспаривании указанного Постановления Правительства Санкт-Петербурга, полагая, что оно принято с превышением предоставленных Правительству Санкт-Петербурга полномочий, ссылаясь на противоречие нормативного правового акта частям 3, 5 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации, частям 1 и 3 статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды", статьям 3, 4, 9 Закона Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", неопределенность пункта 9 утвержденного оспариваемым Постановлением Положения.

Представитель заявителя по доверенности Сивоконь И.И. в суд явился, поддержал заявленные требования.

Представитель заинтересованного лица Правительства Санкт-Петербурга Пащенко К.А. в судебное заседание явился, против удовлетворения заявленных требований возражал, представил письменный отзыв, приобщенный к материалам дела.

Выслушав участвующих в деле лиц, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей признанию недействующим пункта 8 Положения, утвержденного оспариваемым Постановлением, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению частично.

Как следует из содержания Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", зеленые насаждения - совокупность древесных, кустарниковых, травянистых растений и цветников на определенной территории; разрешение на рубку или проведение иных работ, связанных с повреждением или уничтожением зеленых насаждений, в случаях осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на основании выданного разрешения на строительства, а также когда получение разрешения не требуется в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выдается только после перечисления в соответствующий бюджет денежных средств, составляющих восстановительную стоимость, в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга.

Согласно закрепленному в указанном Законе Санкт-Петербурга понятию - восстановительная стоимость зеленых насаждений - неналоговых платеж, определяющий стоимость зеленых насаждений, которая устанавливается для исчисления их ценности при пересадке, повреждении или уничтожении.

Из Положения, утвержденного оспариваемым Постановлением, следует, что размер восстановительной стоимости зеленых насаждений и других объектов благоустройства, находящихся на территории парков, садов, скверов, бульваров, детских и спортивных площадок, являющихся государственной собственностью Санкт-Петербурга, во всех случаях их повреждения или уничтожения определяется Комитетом по благоустройству и дорожному хозяйству, в зависимости от их количества, вида, породы, размеров, возраста и иных характеристик, то есть рассчитывается индивидуально в каждом конкретном случае.

Как следует из преамбулы Закона Санкт-Петербурга, в соответствии с которым действует оспариваемое Постановление, он направлен на обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, охрану и защиту зеленого фонда Санкт-Петербурга.

Законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации).

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды определяются Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В соответствии с его статьей 61 зеленый фонд городских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством.

В статье 6 названного Федерального закона, определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определено, что указанные органы вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществлять контроль за их исполнением.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относит решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 2 статьи 26.3).

Организация благоустройства территории поселения (включая озеленение территории, размещение и содержание малых архитектурных форм) отнесены к вопросам местного значения пунктом 19 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

С учетом положений ст. 79 вышеуказанного закона к вопросам местного значения муниципальных образований муниципальных округов в Санкт-Петербурге отнесены осуществление благоустройства в части озеленения территорий зеленых насаждений внутриквартального озеленения, в том числе организация работ по компенсационному озеленению, осуществляемому в соответствии с законом Санкт-Петербурга, содержание территорий зеленых насаждений внутриквартального озеленения, ремонт расположенных на них объектов зеленых насаждений, защита зеленых насаждений на указанных территориях, утверждение перечней территорий зеленых насаждений внутриквартального озеленения (статья 10 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге").

Федеральное законодательство не регулирует вопросы, связанные с охраной, содержанием, восстановлением зеленых насаждений, порядком выдачи порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений или разрешения на пересадку зеленых насаждений, расположенных на территории городов, иных населенных пунктов. Вместе с тем в силу п. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" до принятия федерального закона по соответствующему предмету совместного ведения законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться не указанные в пункте 2 статьи 26.3 названного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по такому предмету совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Соответственно, отношения между органами исполнительной власти, юридическими лицами и гражданами по вопросам размещения, использования, воспроизводства, содержания, охраны, сохранения и восстановления зеленых насаждений могут регулироваться законами субъектов Российской Федерации, что отражено в правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда РФ от 30.09.2010 N 1261-О-О.

Таким образом, учитывая полномочия, закрепленные за Правительством Санкт-Петербурга Законом Санкт-Петербурга "О зеленых насаждения в Санкт-Петербурге", а также полномочия в соответствии со статьей 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьей 7 Закона Санкт-Петербурга "О Правительстве Санкт-Петербурга" по управлению и распоряжению собственностью Санкт-Петербурга, следует признать, что установление нормативным правовым актом Правительства Санкт-Петербурга размера и порядка оплаты средств, составляющих восстановительную стоимость, как зеленых насаждений, так и иных объектов благоустройства, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, не противоречит положениям законов, имеющих большую юридическую силу.

Вместе с тем, пункт 8 Положения, утвержденного оспариваемым Постановлением, в соответствии с которым сумма восстановительной стоимости зеленых насаждений и других объектов благоустройства, находящихся в зоне городских лесов и лесопарков, определяется путем умножения суммы, рассчитанной в соответствии с приложениями N 1-5 к Положению, на коэффициент 0,5, находится в противоречии с действующим законодательством.

Согласно части 3 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", правоотношения по созданию, содержанию, использованию, учету, охране и восстановлению зеленых насаждений расположенных на земельных участках, находящихся в федеральной или частной собственности, а также защитных лесов и лесопарков регулируются законодательством Российской Федерации, законодательством Санкт-Петербурга и не подпадают под действие настоящего Закона Санкт-Петербурга.

Законодательством Санкт-Петербурга Правительству Санкт-Петербурга не переданы полномочия по определению порядка и размера оплаты средств, составляющих восстановительную стоимость зеленых насаждений в зоне городских лесов и лесопарков. В соответствии со статьей 102 Лесного кодекса Российской Федерации лесопарковые зоны и городские леса относятся к защитным лесам, следовательно, вопросы их использования находятся в сфере регулирования лесного законодательства. Вопросы, связанные с исчислением размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, урегулированы постановлением Правительства РФ от 08.05.2007 года N 273 во исполнение полномочий, предоставленных пунктом 38 статьи 81, пунктом 2 статьи 100 Лесного кодекса РФ.

Таким образом, правовое регулирование вышеуказанных отношений, закрепленное в п. 8 Положения, утвержденного оспариваемым Постановлением, осуществляется с превышением предоставленных Правительству Санкт-Петербурга полномочий, в связи с чем указанная норма подлежит признанию недействующей с момента вступления в законную силу решения суда.

Однако, суд не может согласиться с доводами заявителя о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям частей 3 и 5 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 8 Налогового кодекса Российской Федерации, на которую ссылается заявитель, под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений.

Вместе с тем, исходя из положений Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" и оспариваемого Постановления, восстановительная стоимость зеленых насаждений - это неналоговый платеж, определяющий стоимость зеленых насаждений, которая устанавливается для исчисления их ценности при пересадке, повреждении или уничтожении, рассчитывается в каждом конкретном случае, который призван возместить затраты Санкт-Петербурга, как собственника зеленых насаждений, на их восстановление.

Таким образом, к регулируемым оспариваемым Постановлением правоотношениям, законодательство о налогах и сборах применимо быть не может.

Не могут быть признаны обоснованными и доводы заявителя о противоречии оспариваемого постановления пунктам 1 и 3 статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды", в соответствии с которыми формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами, порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается Правительством Российской Федерации.

Как следует из определения негативного воздействия на окружающую среду, закрепленного в указанном федеральном законе, оно характеризуется воздействием хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды, которое как состояние окружающей среды характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью. Из содержания пункта 2 статьи 16 этого закона, следует, что предусмотренные виды негативного воздействия на окружающую среду связаны с понятием "загрязнение окружающей среды". Восстановительная стоимость зеленых насаждений не является платой за негативное воздействие на окружающую среду, поскольку не связана с платой за изменение состояния окружающей среды, а является стоимостью зеленых насаждений, утрачиваемых собственником в результате их уничтожения или повреждения, в связи с чем может быть установлена законодательством субъекта Российской Федерации по вышеуказанным основаниям.

Ошибочными, по мнению суда, являются и доводы заявителя о возложении оспариваемым Постановлением на заявителя необоснованного бремени дополнительных расходов со ссылкой на п. 3.2.17 Правил производства земляных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утвержденных распоряжением ГАТИ Санкт-Петербурга от 22.01.2008 N 4, которым предусмотрена обязанность производителя работ по полному восстановлению благоустройства территории после завершения работ с временным нарушением благоустройства.

Распоряжение ГАТИ в системе нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга имеет меньшую юридическую силу, чем оспариваемое постановление Правительства Санкт-Петербурга. Снос зеленых насаждений и последующее компенсационное озеленение осуществляются в порядке, предусмотренном Законом Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" и постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.06.2008 N 743 "О порядке рубки и пересадки, а также любого другого правомерного уничтожения зеленых насаждений в Санкт-Петербурге", которые не предусматривают восстановление благоустройства после окончания работ путем посадки снесенных зеленых насаждений в том же объеме и в том же месте.

В соответствии с пунктом 9 оспариваемого Постановления сумма восстановительной стоимости зеленых насаждений и других объектов благоустройства, находящихся в зоне зеленых насаждений, поврежденных или уничтоженных без поучения в установленном порядке разрешения, определяется путем умножения суммы, рассчитанной в соответствии с приложениями 1-5 к настоящему Положению, на коэффициент 3.

Доводы заявителя о неопределенности указанного пункта сводятся к несогласию с размером исчисленного ущерба, причиненного действиями заявителя, предъявляемого к взысканию в судебном порядке, и не могут быть признаны обоснованными, поскольку применение повышающих коэффициентов, установленных пунктами 7 и 9 Положения обусловлено различными основаниями: в пункте 7 - в случае правомерного повреждения или уничтожения зеленых насаждений в зависимости от территории, на которой они расположены, а в пункте 9 - в случае неправомерного повреждения или уничтожения зеленых насаждений; при этом в пункте 9 четко определена методика расчета суммы.

Заявитель, полагая указанную норму незаконной, также ссылается на то, что она носит штрафной характер, в то время как установление административной ответственности относится к полномочиям Законодательного собрания Санкт-Петербурга, а ответственность за повреждение или уничтожение зеленых насаждений без порубочного билета установлена Законом Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

По мнению представителя Правительства Санкт-Петербурга, коэффициент, предусмотренный указанным пунктом оспариваемого Постановления, представляется собой установленную собственником (город федерального значения Санкт-Петербург), неустойку за ненадлежащее исполнение установленных обязанностей, а именно неисполнение обязанности по получению обязательного разрешения на уничтожение или повреждения зеленых насаждений. При этом заинтересованное лицо ссылается на положения статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым законом или договором может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда (л.д.91-92).

Однако Законом Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" не установлена обязанность в случае неправомерного уничтожения или повреждения зеленых насаждений выплатить компенсацию сверх возмещения вреда, также как и не передано право Правительству Санкт-Петербурга устанавливать такую повышенную имущественную ответственность своим нормативным правовым актом; не предоставлено такое право Правительству Санкт-Петербурга и другим законом Санкт-Петербурга или федеральным законом.

Позиция заинтересованного лица о том, что повышенная имущественная ответственность может быть установлена и договором, в данном случае не может быть принята судом, поскольку оспариваемый акт по своей природе является не гражданско-правовой сделкой, а нормативно-правовым актом, принятым высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, наделенным полномочиями государственно-властного характера, направлен на урегулирование общественных отношений и содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц.

С точки зрения последствий противоправного уничтожения или повреждения зеленых насаждений, как вреда окружающей среде, причиненного субъектом хозяйственной или иной деятельности, то исходя из содержания статьей 6, 8, 77, 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды", органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральным законодательством не предоставлено полномочий на принятие нормативных правовых актов по вопросам определения такс и методик исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде в результате противоправных действий.

Таким образом, пункт 9 Положения, утвержденного оспариваемым Постановлением, принят Правительством Санкт-Петербурга с превышением предоставленной нормотворческой компетенции и также подлежит признанию недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения суда.

Руководствуясь 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление ООО "Головная компания "УНР-427 Электра" об оспаривании нормативного правового акта удовлетворить частично.

Признать недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения пункты 8 и 9 Положения о размере и порядке оплаты средств, составляющих восстановительную стоимость зеленых насаждений в Санкт-Петербурге и других объектов благоустройства, находящихся на территории парков, садов, скверов, бульваров, детских и спортивных площадок в Санкт-Петербурге, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга N 1641 от 04 октября 2004 года.

В удовлетворении остальной части требований - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 1 месяца.

Судья Санкт-Петербургского городского суда

Е.А. Витушкина