Определение Ленинградского областного суда от 15 декабря 2010 г. N 33-5959/2010 (ключевые темы: сельскохозяйственное назначение - изменение вида разрешенного использования земельного участка - временный порядок - совет депутатов - вопросы местного значения)

Определение Ленинградского областного суда
от 15 декабря 2010 г. N 33-5959/2010

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Киреевой И.А.

судей Косарева И.Э., Эдвардс А.А.

при секретаре Швецовой Ю.Ю.

с участием прокурора Смольяниной Н.Ю. Н.Ю.

рассмотрела в судебном заседании дело по кассационной жалобе Кобзаревой Г.Ф. и кассационному представлению прокурора Тосненской городской прокуратуры на решение Тосненского городского суда Ленинградской области от 09 ноября 2010 г., которым Кобзаревой Г.Ф. отказано в удовлетворении заявления о признании не действующим Решения N от <...> года Совета депутатов Муниципального Образования "Тосненский район Ленинградской области" "О порядке согласования изменения вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения" и Временного порядка согласования изменения вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения в части абзацев 1,2,5,5,6,7 пункта 4.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Киреевой И.А., объяснения представителя Кобзаревой Т.Ф. Князева А.Г., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора, поддержавшего доводы кассационного представления, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

установила:

Кобзарева Г.Ф. обратилась в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта органа местного самоуправления - Временного порядка согласования изменения вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения, утвержденного Решением N от <...> Совета депутатов МО "Тосненский район Ленинградской области", указав, что нормативный акт, в частности, абзац 5 п. 4, содержит требование о предоставлении экспертного заключения о состоянии плодородия почв земельного участка и возможности изменения вида разрешенного использования.

Затем представитель заявителя неоднократно уточнял требования, в окончательной редакции просил признать недействительным Решение N от <...> Совета депутатов МО "Тосненский район Ленинградской области "О порядке согласования изменения вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения" и Временного порядка в части п.п.4 абз.1,2,4,5,6,7.

В заседании суда первой инстанции представитель заявителя Князев А.Г. заявление поддержал, дополнительно пояснив, что Совет депутатов не является органом, в чьей компетенции находится вопрос изменения вида разрешенного использования, указанные положения нарушают нормы федерального законодательства. Полагает, что после подачи заявления о намерении изменить вид разрешенного использования принадлежащего гражданину земельного участка сельскохозяйственного назначения, глава МО должен самостоятельно истребовать все необходимые документы, и после прохождения публичных слушаний принять решение об изменении вида. Также пояснил, что Кобзарева Г.Ф. фактически проживает в Псковской области, в Тосно бывает редко и для нее сбор документов затруднителен.

Представитель Совета депутатов МО "Тосненский район Ленинградской области" Антонович В.В. против удовлетворения заявления возражала, пояснила, что полномочия Совета депутатов при принятии оспариваемого решения основаны на ч. 4 ст. 3 Земельного Кодекса РФ, ст. 7 ЗК РФ, устанавливающих порядок изменения вида разрешенного использования земельных участков, связывают данный порядок с наличием зонирования территории. Зонирование в поселениях МО отсутствует. Полагает, что ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, на которую ссылается представитель заявителя, не распространяет свое действие на земли сельхозназначения.

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В кассационном представлении прокурор ставит вопрос об отмене решения суда с направлением дела на новое рассмотрение по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1, п. 4 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ, считает, что решение постановлено при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушении или неправильном применении норм материального права, исходя из следующего.

Прокурор указывает, что Временный порядок не соответствует действующему законодательству, правовое регулирование отношений, которые регламентированы данным порядком, уже предусмотрено федеральным законодательством и находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому вопрос о том, к какому уровню муниципального образования относится принятие решения о согласовании изменения вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения, не может быть разрешен муниципальным правовым актом. Соответственно, Временный порядок принят не уполномоченным органом. Передача полномочий по данному вопросу от поселений к муниципальному образованию Тосненского района Ленинградской области, возможна в форме соглашений. Однако судом данные обстоятельства во внимание приняты не были, вследствие чего не были применены нормы гражданского законодательства, подлежащие применению.

В обоснование кассационной жалобы Кобзарева Г.Ф. приводит те же доводы, поддерживает правовую позицию, изложенную в заявлении и в суде первой инстанции.

Проверив дело, обсудив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, судебная коллегия считает, что решение суда подлежит отмене как постановленное при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение деля дела, а также при неправильном применении норм материального права, исходя из следующего.

В соответствии с п. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

В соответствии со ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям, (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействия), в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Юридически значимым обстоятельством при разрешении данной категории дел является наличие либо отсутствие полномочий у органа, чье решение обжалуется, на принятие такого решения.

Как следует из материалов дела решением Совета депутатов МО "Тосненский район Ленинградской области" от <...> N "О порядке согласования изменения вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения" был утвержден Временный порядок согласования изменения вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения, было установлено также, что данный порядок действует на всей территории муниципального образования "Тосненский район Ленинградской области" до проведения в установленном порядке зонирования территорий городских и сельских поселений в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и градостроительного зонирования территорий городских и сельских поселений Тосненского района Ленинградской области, и распространяет свое действие, как на собственников земельных участков, так и на иных пользователей, указано также, что порядок устанавливает обязанность заинтересованных лиц в получении согласования на изменение вида разрешенного использования от муниципального образования "первого уровня" - городских и сельских поселений (как представительным органом, так и исполнительным), а затем и "второго уровня" - муниципального района. Фактически временным порядком определено, что решение о согласовании изменения вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения принимается только муниципальным образованием "Тосненский район Ленинградской области" и не может быть принято поселением самостоятельно.

Однако как правильно указывает прокурор в кассационном представлении, Временный порядок не соответствует действующему законодательству по следующим основаниям.

Согласно пунктам "в" и "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно ч. 1 и 3 ст. 4 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется также, в частности, земельное законодательство. Следовательно, как правильно указывает прокурор, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, перечисленные в статье 72 Конституции РФ - природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (п. "д" ч. 1 ст. 72)

В ч. 4 ст. 3 Градостроительного кодекса РФ указано, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Законодательством Ленинградской области правоотношения в области изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, не урегулированы и, соответственно, в данном случае применяются нормы только федерального законодательства. В силу ч. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Согласно абз. 2 ч. 2 ст. 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. При этом, общий порядок проведения зонирования территорий определяется нормами главы 4 Град.К РФ.

В соответствии со ст. 30 Град.К РФ виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в градостроительных регламентах, которые вместе с положениями об изменении таких видов являются составной частью Правил землепользования и застройки территорий.

Таки образом, разрешенное использование земельных участков определяется правилами землепользования и застройки в порядке, установленном градостроительным законодательством, и подлежит регулированию нормами законодательства о градостроительной деятельности.

В соответствии со ст. 8 Град.К РФ и ст. 11 ЗК РФ вопрос установления правил землепользования отнесен к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

При этом в законе приведен исчерпывающий перечень полномочий органа местного самоуправления "второго уровня" - муниципального района, и в числе его полномочий отсутствует право установления порядка землепользования на территории муниципальных образований, входящих в состав муниципального района.

В правилах землепользования и застройки устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, предусматривающие соответствующие виды разрешенного использования земельных участков.

В соответствии со ст. 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться гражданами, в том числе, ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные садоводство, животноводство, огородничество.

Земли сельскохозяйственного назначения могут иметь несколько видов разрешенного использования и, соответственно, один вид разрешенного использования может меняться на другой, при этом сельскохозяйственное назначение земли не меняется.

Федеральным законом "Об общих принципах самоуправления в РФ" определены вопросы местного значения поселения (ст. 14) и муниципального района (ст. 15). Так, к вопросам местного значения поселения, относится в частности: утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешении на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе, путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения (п. 20 ст. 14)

К вопросам местного значения муниципального района, относится в настоящее время по рассматриваемому вопросу только утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района (п. 15 ст. 15).

По состоянию на 05.12.2006 г. п. 15 ст. 15 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" применялся в следующей редакции: "Утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе, путем выкупа земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов

градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий".

В июне 2007 г. Федеральным законом от 15.06.2007 г. N 100-ФЗ слова "правил землепользования и застройки межселенных территорий" и слова "утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий" были исключены.

Таким образом, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения исключительно муниципальных образований "первого" уровня - поселений.

При этом, в ст. 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в числе вопросов местного значения муниципального района отсутствуют указанные в пункте 20 ст. 14 вопросы градостроительной деятельности на территории муниципальных образований, входящих в состав муниципального района.

В статье 18 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" прямо указано, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон. В п. 4 ст. 15 указанного закона определен порядок передачи вопросов местного значения от поселения к району и от района к поселению. Данный порядок регламентирует необходимость заключения соглашения и определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий. При этом, законодательством не предусмотрено, что муниципальный район, в одностороннем порядке, путем принятия правового акта может вопросы местного значения отнести к ведению района.

В схеме территориального планирования муниципального района в соответствии со ст. 19 Градостроительного кодекса РФ вид разрешенного использования земельного участка отражается в градостроительном регламенте и соответственно в правилах землепользования и застройки, утверждение которых, как указано выше, относится к вопросам местного значения поселения, а не района.

Ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" прямо определена необходимость проведения публичных слушаний по вопросу изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Указанные публичные слушания проводят поселения самостоятельно и, соответственно, правовой акт, для принятия которого они проводились, принимают также самостоятельно.

В статье 7 названного закона указано, что муниципальные правовые акты могут приниматься только по вопросам местного значения и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам),законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Таким образом, правомерен и обоснован довод кассационного представления и кассационной жалобы о том, что правовое регулирование отношений, которые регламентированы Временным порядком, уже регулируются федеральным законодательством и находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому вопрос, к какому уровню муниципального образования относится принятие решения о согласовании изменения вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения, не может быть разрешен муниципальным правовым актом, и, соответственно, Временный порядок принят за пределами полномочий Совета депутатов МО.

Передача полномочий по данному вопросу от поселений к муниципальному Образованию "Тосненский район Ленинградской области", возможна, как указано выше, в форме соглашений. Между тем, судом не были приняты во внимание данные обстоятельства, вследствие чего не были применены нормы гражданского законодательства, подлежащие применению.

При таких обстоятельствах решение суда нельзя признать законным и обоснованным, и оно подлежит отмене.

Поскольку судом первой инстанции вопрос о наличии либо отсутствии такого соглашения между поселением и муниципальным образованием не исследовался, в заседание судебной коллегии представитель Совета депутатов не явился, судебная коллегия считает необходимым направить дело на новое рассмотрение. При новом рассмотрении суду надлежит учесть изложенное, тщательно исследовать вопрос о наличии полномочий у Совета депутатов МО в области принятия оспариваемого решения, и вынести законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 360, 361, 362, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Тосненского городского суда Ленинградской области от 09 ноября 2010 г. отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Тосненский городской суд в ином составе суда.

Председательствующий

Судьи