Решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 декабря 2012 г. N 3-269/12 (ключевые темы: ответственность за нарушения - перевозка пассажиров и багажа - законодательство об административных правонарушениях - транспорт общего пользования - безопасность дорожного движения)

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 20 декабря 2012 г. N 3-269/12

Санкт-Петербургский городской суд в составе

председательствующего судьи Витушкиной Е.А.

с участием прокурора Мищенко Е.А.

при секретаре Аскиркиной Л.Р.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ОАО "Третий парк" об оспаривании нормативного правового акта,

установил:

12 мая 2010 года принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, а 31 мая 2010 года подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" N 273-70 (далее - Закон Санкт-Петербурга), опубликованный в Вестнике Законодательного Собрания Санкт-Петербурга N 21 от 14 июня 2010 года.

Частью 1 статьи 42 Закона Санкт-Петербурга установлено, что оказание перевозчиком услуг по перевозке пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге вне установленных Правительством Санкт-Петербурга маршрутов регулярных перевозок влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и юридических лиц; согласно части 2 указанной нормы оказание услуг населению по перевозке пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге в случае, если отсутствует договор, а также нарушение перевозчиком условий указанного договора влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и юридических лиц.

ОАО "Третий парк" обратилось в суд с заявлением о признании недействующими части первой статьи 42 Закона Санкт-Петербурга и части второй статьи 42 этого же нормативного правого акта в части установления административной ответственности за нарушение перевозчиком условий договора, ссылаясь на то, что административная ответственность за указанные в оспариваемых нормах правонарушения установлена вне пределов ведения субъекта Российской Федерации в нарушение требований статьей 1.3., 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Представитель заявителя Воронин С.Э. в суд явился, поддержал заявленные требования.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Каплюк Т.И. и представитель Губернатора Санкт-Петербурга Малинский Д.А. в суд явились, представили письменные возражения относительно заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга устанавливают административную ответственность за нарушение норм и правил, установленных статьями 4, 5 Закона Санкт-Петербурга "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге" (л.д. 81-88).

Выслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшей заявление обоснованным, изучив материалы дела, суд полагает заявление подлежащим удовлетворению.

Пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции установлено, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 1.3); к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1)

В силу подпунктов 12 и 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) и установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Составляя предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вопросы организации транспортных перевозок, транспортного обслуживания и дорожной безопасности регулируются Федеральными законами от 10 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090, Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 г. N 2 (в редакции приказа Минтранса России от 18 июля 2000 г. N 75.), Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 112.

Из положений статьей 1, 2, 3, 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" усматривается, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы, а также при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а также Правила перевозок грузов автомобильным транспортом утверждаются Правительством Российской Федерации; регулярные перевозки пассажиров багажа осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок, перевозки с посадкой и высадкой пассажиров осуществляются только в остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта; остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением тех случаев, когда согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров; перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок.

Требования к перевозкам пассажиров в регулярном городском, пригородном и междугородном сообщении установлены и в Положении "Об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", утвержденном приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 г. N 2 (в редакции Приказа Минтранса России от 18 июля 2000 г. N 75), согласно которому запрещается отклоняться от заранее согласованных (утвержденных) маршрутов движения автобусов, производить остановки в местах, не предусмотренных графиком движения.

Согласование перевозчиком графика маршрута движения автобусов с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления и его утверждение вытекают из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, включая легковое такси (Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 112), устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок.

В соответствии со статьями 2, 3, 4, 8, 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), - это лицензируемый вид деятельности.

Положением о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 02 апреля 2012 N 280 установлено, что лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по перевозки пассажиров являются, в том числе, соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспортного и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров является лицензионным условием и требованием. Исполнение приведенных предписаний федерального законодателя - безусловная обязанность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров.

Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных условий и требований влечет наступление административной ответственности по статье 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В части 2 указанной статьи предусмотрена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна); в части 3 и 4 - за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением (и, соответственно, грубым нарушением) условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Как следует из Постановления N 16-п от 13 июля 2010 года Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку установленные условия осуществления данного вида лицензируемой деятельности на уровне субъекта не могут включать дополнительные ограничения предпринимательской деятельности, а могут носить только конкретизирующий федеральное законодательство характер, то установление ответственности за нарушение таких норм может быть расценено только как дублирование федерального законодательства. Иное означало бы нарушение принципа недопустимости ограничения экономических прав субъектов предпринимательской деятельности нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Нормативное правовое регулирование вопросов организации транспортного обслуживания населения как вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как это следует из вышеуказанного постановления Конституционного Суда Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации должно иметь не ограничительный, а исключительно конкретизирующий характер, стимулирующий развитие данной сферы правоотношений, в данном случае - побуждающий предпринимателей заключать договоры на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам, перевозки по которым менее привлекательны с экономической, но значимы с социальной точки зрения.

Правомочия субъекта Российской Федерации по организации транспортного обслуживания населения реализованы посредством принятия Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2000 года N 19-4 "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге", в соответствии со статьями 4, 5, 6 которого оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа перевозчиками вне установленных Правительством Санкт-Петербурга маршрутов регулярных перевозок запрещается; порядок работы перевозчиков на маршрутах регулярных перевозок определяется договорами; уполномоченный орган организует для перевозчиков конкурс, по результатам которого им предоставляется право осуществления перевозок по каждому установленному в соответствии с настоящим Законом Санкт-Петербурга маршруту регулярных перевозок.

Названные положения Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2000 года N 19-4 содержат (конкретизируют) те обязательные предписания - ограничения экономической деятельности, которые легитимно установлены в сфере регулирования правоотношений в области безопасности дорожного движения и организации транспортного обслуживания населения федеральным законодательством, и носят организационный характер.

Между тем, за нарушение федерального законодательства в данной сфере установлена административная ответственность статьей 14.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

Таким образом, нормы Закона Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в оспариваемой части приняты с превышением полномочий, поскольку федеральным законодательством уже установлены легитимные ограничения в указанной сфере и за них установлена административная ответственность федеральным законом - Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем, установление административной ответственности по вопросам, урегулированным федеральным законодательством порождает коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях, исключает возможность назначения административного наказания на законном основании, позволяет дважды нести административную ответственность за одно и то же административное правонарушение, применять органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением с нарушением компетенции указанных органа или должностного лица, как следствие, снижает уровень правовых гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности, установленных статьями 1.4, 1.6, 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следует также учитывать, что поскольку законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, правовая норма, предусматривающая административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должна содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В оспариваемой части 2 статьи 42 Закона Санкт-Петербурга установлена административная ответственность за нарушение перевозчиком условий договора, при этом в указанной норме не конкретизировано, нарушение каких именно условий договора влечет за собой привлечение перевозчика к административной ответственности в соответствии с Законом Санкт-Петербурга.

Из представленного заявителем договора на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа по маршруту (маршрутам) регулярных перевозок N 10-050/027 от 10.12.2010 года, следует, что он содержит значительный объем обязательств перевозчика и закрепляет, в том числе, условия осуществления перевозок, аналогичные определенным в вышеуказанных нормах федерального законодательства (л.д. 33-41), административная ответственность за нарушение которых установлена в главе 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом оспариваемая норма Закона Санкт-Петербурга допускает привлечение перевозчиков к административной ответственности за нарушение требований, установленных федеральным законодательством, что следует также из представленных заявителем суду постановлений о назначении административного наказания.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, к которым не относится договор, заключаемый в соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 19.01.2000 N 19-4 "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге" между уполномоченным органом и перевозчиком по итогам проведенного конкурса.

Как следует из материалов дела и пояснений участвующих в деле лиц, типовая форма договора нормативно-правовыми актами Санкт-Петербурга не утверждена; форма такого договора утверждается в составе конкурсной документации и в большей своей части воспроизводит нормы федерального законодательства в сфере организации транспортного обслуживания населения, безопасности дорожного движения, транспортной безопасности, трудовых отношений, охраны труда.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление ОАО "Третий парк" об оспаривании нормативного правового акта - удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления в законную силу решения суда часть 1 статьи 42 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" и часть 2 статьи 42 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в части слов "а также нарушение перевозчиком условий указанного договора".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 1 месяца.

Судья

Е.А. Витушкина