"Государственная власть и местное самоуправление в Москве: возможности сосуществования" (Лютцер В., "Законодательство", 1996, N 2)

Государственная власть и местное самоуправление в Москве:
возможности сосуществования

На протяжении последних трех лет, начиная с принятия 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации (здесь и далее нормативные акты приводятся в редакции по состоянию на октябрь 1996 года без источников опубликования) и, особенно после принятия 28 июня 1995 года Устава города Москвы и 12 августа 1995 года Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" среди ученых и практиков в области государственного строительства и муниципального права не затихают споры о природе и характере взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в столице России. При это позиции спорящих сторон занимают полярные положения. Одни утверждают, что закрепленный в нормативных актах города Москвы порядок организации и деятельности государственных и муниципальных органов исключает возможность самого существования местного самоуправления. Другие полагают, что для эффективного осуществления и последовательного развития самоуправления организационных и правовых условий вполне достаточно.

Не вдаваясь в детали аргументации сторонников противоположных позиций и по возможности абстрагируясь от имеющих место противоречий актов Москвы по отношению к Федеральному законодательству, на основе некоторых действующих документов попытаемся разобраться: каким образом могут сочетаться в одном населенном пункте обе формы представительной демократии - через государственные органы и органы местного самоуправления. Каким образом в таком хитросплетении возможны разумная организация местного самоуправления и разграничение полномочий при решении общегородских и локальных задач.

Однако, прежде представим политико-правовой портрет Москвы и предварительно решим, "повезло" ли городу и его населению от многоаспектности правового положения.

Согласно п.2 ст.70 Конституции РФ и Закону РФ от 15 апреля 1993 года N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" территорией Российской Федерации является территория города Москвы. Такое положение предопределяет особый порядок взаимоотношений города не только с федеральными органами государственной власти, но и с иностранными государствами и субъектами Федерации.

В полной мере это относится и к Московской области, столицей которой также является Москва. До образования в отдаленной или приближенной перспективе единого Московского Региона властям города и области придется на основе договоров делить полномочия и объединять усилия в различных сферах жизнедеятельности, начиная с землепользования и экологии и, заканчивая охраной правопорядка на общих и смежных территориях.

Вместе с тем, в соответствии со ст. 65 Федеральной Конституции город федерального значения Москва находится в составе Российской Федерации в качестве субъекта. Следовательно, это уровень осуществления государственной власти со своим законодательным органом, Правительством и т.п. Являются перечисленные особенности непреодолимым препятствием для существования города Москвы в качестве муниципального образования? Да, это столица государства, это субъект Федерации. Но изначально Москва представляет собой территорию с компактным проживанием населения. Пусть это многомиллионный мегаполис с огромны хозяйством и сложнейшей инфраструктурой, но, в первую очередь, это городское поселение, на территории которого осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ). Более того, согласно п.1 ст. 12 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" население поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Есть смысл ставить под сомнение конституционное право жителей Москвы на решение городских задач из-за того, что их поселение обладает особым статусом? Ответ очевиден - каждое сомнение в пользу населения.

Так выглядит положение государственной власти и местное самоуправление в Москве с точки зрения политико-правовой. Что касается аспекта формально-правового, дело обстоит несколько сложнее. Основная проблема заключается в несоответствии юридических актов Москвы Федеральному законодательству. Пожалуй, наибольшее раздражение вызывает закрепленный в ст.6 Устава города Москвы так называемый двойной статус Московской городской Думы и Московской администрации. С одной стороны они являются органами власти субъекта Федерации, а с другой - органами местного (городского) местного самоуправления. Такое положение не без оснований наводит на мысль о противоречии Устава ст.12 Конституции и п.5 ст.14 Закона "Об общих принципах...", в которых говорится о невозможности вхождения органов местного самоуправления в систему государственных органов. Можно с большим или меньшим успехом обосновывать наличие или отсутствие противоречия ст.6 Устава Федеральному законодательству, но последнее слово будет при необходимости сказано Конституционным Судом РФ. Если же факт противоречия будет установлен, для исправления положения существует несколько путей. Наименее вероятный - изменение Федерального законодательства. Если не исключительно в пользу московского, то хотя бы в сторону уменьшения жесткости и увеличения возможностей маневра в законодательстве субъектов Федерации, когда речь идет об отношениях органов государственной власти с муниципальными органами. Более вероятный, но неудобный и очень хлопотный способ - изменить Московский Устав. Тогда придется формировать на городском уровне муниципальные органы параллельные государственным, но принципиально не входящие в систему органов государственной власти. Такое решение вряд ли будем целесообразным, экономичным и разумным. Оптимальным видится вариант предложенный в п.9 Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 года N 1251, где речь идет о необходимости принятия правовых актов закрепляющих особенности организации местного самоуправления в г.г. Москве и Санкт-Петербурге.

Есть уверенность, что сохранение и последующее совершенствование нынешней структуры взаимоотношений власти и местного самоуправления за собой пагубных последствий для права населения Москвы на решение местных вопросов. Тому подтверждением может служить опыт развитых демократических государств. К примеру, Париж имеет статус коммуны и одновременно департамента. Применительно к союзным государствам можно назвать Федеративную Республику Германию, где в городах-землях Берлине, Гамбурге и Бремене городские собрания являются органами власти этих земель и вместе с тем органами городского управления (См. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.,1996,с.с. 236, 238).

Возвращаясь к организации власти в Москве, следует подчеркнуть, что авторы городского отдавали отчет в том, что система органов самоуправления весьма далека от совершенства, находится в стадии становления и будет закрепляться по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок.

Пока же организация выглядит следующим образом. На общегородском уровне власть и самоуправление осуществляются уже упомянутыми Московской городской Думой и Московской городской администрацией. В п. 26 ст.11 Устава поясняется суть назначения двойного статуса этих органов. Такой статус призван именно обеспечивать права москвичей по решению городских вопросов без создания раздельных органов города - органов городского (местного) самоуправления и органов государственной власти Москвы как субъекта Федерации и без разграничения предметов ведения города на вопросы городского (местного) значения и предметы ведения Москвы как субъекта РФ.

Дума является, с одной стороны, представительным органом городского самоуправления, а, с другой стороны, она представительный и законодательный орган государственной власти. Дума включает в свой состав 35 депутатов, избираемых населением Москвы на 4 года и работающих на профессиональной (постоянной) основе. Согласно приложению N 1 к Постановлению Московской городской Думы от 25 февраля 1996 года "О структуре Московской городской Думы" N 14 структурными подразделениями Думы являются рабочие группы, комиссии и палаты. Рабочие группы состоят из депутатов и образуются для подготовки проектов конкретных нормативных правовых актов. Комиссии также состоят из депутатов, но создаются на весь срок полномочий Думы и имеют определенное отраслевое или функциональное назначение. В нынешнем составе Думы работают семь комиссий: комиссия по экономической реформе и собственности; комиссия по административно-территориальному устройству, самоуправлению и развитию Москвы; комиссия по социальной политике; бюджетно-финансовая комиссия; комиссия по законодательству, правопорядку и борьбе с преступностью; комиссия по правилам и процедурам; комиссия по организации работы Думы.

Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти является Московская администрация или Мэрия, представляющая собой весьма сложный управленческий механизм. В ее состав входит Правительство Москвы, Управление делами, отраслевые и функциональные органы Мэрии, а также префекты административных округов и иные должностные лица и органы. Возглавляет городскую администрацию Мэр Москвы. В Законе города Москвы от 10 июня 1996 года N 17 "О Мэре и Вице-мэре Москвы" закрепляется двойной статус высшего должностного лица города. Как глава администрации города федерального значения он входит в единую систему исполнительной власти РФ. По вопросам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Мэр подотчетен Президенту и Правительству России. Как избираемое непосредственно жителями Москвы должностное лицо Мэр возглавляет городское самоуправление и отвечает перед городским сообществом за исполнение своих полномочий (п.2 ст.1). Вице-мэр избирается в связке с Мэром, является его заместителем и руководит органами исполнительной власти в пределах полномочий, переданных Мэром, а в случаях отсутствия последнего замещает его.

Наиболее важные вопросы города Москвы рассматриваются Правительством в него входят Премьер Правительства, его первые заместители и заместители, руководители департаментов, главных управлений и управлений, префекты административных округов. Правовое положение префекта закрепляется в Уставе города и, главным образом, в Положении об административном округе в г. Москве (См. Приложение к распоряжению Мэра Москвы от 26 января 1996 года N 34-РМ "О введении в действие Положения об административном округе в г. Москве"). Префект является должностным лицом городской администрации. Он назначается и освобождается от должности Мэром и "осуществляет в пределах своих полномочий координационную и контрольную деятельность на территории соответствующего округа. Всего в Москве в соответствии с Законом города Москвы от 5 июня 1995 года N 1347 образовано 10 административных округов. Каждый округ является территориальной единицей города и образуется для управления соответствующей частью города, координации деятельности администраций, входящих в округ, и территориальных подразделений и отраслевых служб городской администрации. Кроме того префект округа контролирует исполнение правовых актов города. Наряду со 128 районами в состав округов могут входить территориальные единицы с особым статусом.

В районах Москвы городская администрация имеет свои территориальные подразделения, именуемые районными Управами. Они одновременно являются органами власти районов. Следует заметить, что пока по статусу районные Управы в большей мере ориентированы на "вертикаль" нежели на интересы района. Подтверждением тому служит положение Устава, в котором говорится, что местные сообщества в районах города Москвы не образуются, а существует лишь городское сообщество в целом (п.2 ст.11). Следовательно, преобладающими являются интересы населения города, реализуемые через администрацию.

Районная Управа состоит из районного собрания и главы Управы, возглавляющего собрание и администрацию района. Районное собрание избирается сроком на два года и состоит из советников. Свои полномочия советники "осуществляют как общественное и почетное поручение без отрыва от постоянного места работы. Порядок избрания советников и их статус закрепляется в Законе г. Москвы "О районной Управе", который предполагается к принятию в обозримом будущем. Глава районной Управы избирается советниками районного собрания по представлению Мэра и может быть освобожден им от должности самостоятельно либо по инициативе префекта административного округа или советников собрания. Глава управы по должности входит в в состав районного собрания с правом решающего голоса и председательствует на его заседаниях. Он же обеспечивает работу районного собрания и по сути руководит им. Так будет выглядеть организация власти и местного самоуправления в районах Москвы после принятия Закона "О районной Управе" и проведения выборов районных советников. На сегодняшний день районы представлены назначаемыми супрефектами и Советами муниципального округа, статус которого как совещательного органа определяется Постановлением Московской городской Думы от 5 апреля 1995 года "Об общественном Совете муниципального округа (территориального управления)

Общая картина организации власти и местного самоуправления в Москве будет не полной, если не сказать о территориальном общественном самоуправлении, которое в соответствии с Законом города Москвы от 10 июля 1996 года N 26-77 является формой участия населения в местном самоуправлении на данной территории (п.2 ст.1). Основным субъектом территориального общественного самоуправления является территориальная община - добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, создаваемая жителями микрорайона, квартала, улицы, двора, дома и иного жилого комплекса для решения вопросов предусмотренных уставом территориальной общины. Главным органом территориального общественного самоуправления является собрание или, в зависимости от численности общины, конференция жителей. Для решения повседневных задач жители избирают комитет общественного самоуправления и контрольную комиссию. В малочисленных общинах могут избираться староста и контролер.

Таким образом, надо отметить, что в Москве существуют четыре уровня территориального управления: город, административный округ, район, территориальная община. Каждый из них в идеальном варианте должен выполнять по возможности четко определенные полномочия в конкретных сферах. Существует массив нормативных правовых актов города Москвы, имеющих основной целью именно оптимизацию правовых отношений между указанными уровнями. После реформы территориального устройства Москвы первые попытки разделения полномочий по уровням были предприняты уже в начале 1990-х годов. В качестве примеров можно назвать распоряжения Мэра от 17 июня 1992 года N 142-РМ "О разграничении компетенции и полномочий по уровням управления городским хозяйством: город - административный округ муниципальный округ (район) в решении вопросов жилищно-коммунального хозяйства и жилищной политики" и от 27 августа 1992 года N 306-РМ "О разграничении полномочий по системе управления строительным комплексом городского хозяйства" Как явствует даже из названия документов на том этапе суть разграничения в основном заключалась в перераспределении по разным уровням централизованного управления. При этом жесткая централизация в виде предписаний и контроля за нижестоящими органами не подвергалась сомнению. Тем не менее элементы самостоятельности были очевидны. Так, управление муниципального округа (района) было наделено полномочиями по эксплуатации и содержанию муниципального жилья, уборке внутриквартальных и и дворовых территорий. Супрефект в пределах своих полномочий руководит жилищно-коммунальным хозяйством, управляет нежилым фондом. Префекты административных округов решали вопросы свойственные подведомственной территории: местные дороги, объекты благоустройства и озеленения, строительные организации. На общегородском уровне аналогичные задачи были в ведении департамента инженерного обеспечения. В его управление включались водопровод и канализация, городские дороги, мосты и тоннели, леса в пределах города, высотные административные и жилые дома.

Аналогичным образом разграничивались полномочия и в области жилищной политики. Супрефект обеспечивал рациональное использование жилья в районе, принимал решения о приеме на учет лиц нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставлении жилья. Префект определял потребности районов в жилье на основе данных супрефектов, обеспечивал выполнение жилищных программ, утверждал решения супрефектов о предоставлении жилья. Департамент муниципального жилья при Правительстве Москвы был уполномочен проводить единую жилищную политику и прогнозировать развитие ситуации в городе, разрабатывать предложения по финансированию жилищного строительства и нормативно-правовому обеспечению жилищной реформы, осуществлять контроль за соблюдением жилищного законодательства. Такой порядок разграничения полномочий сохранялся практически сохранялся на протяжении трех лет.

Во второй половине 1995 года появилась возможность говорить о кардинальных изменениях в этом порядке. Наметилась явная тенденция к деконцентрации и децентрализации полномочий. О серьезности намерений в этой области московских властей позволяет судить и повышение уровня правового регулирования. Наиболее важные вопросы в сфере разделения полномочий расписаны в Уставе города Москвы. Отдельные его главы посвящены отношениям собственности, земельным отношениям и финансово-бюджетным отношениям. Разумеется, речь идет о принципиальных положениях. Так, применительно к правомочиям собственников говорится, что в отношении городской собственности (муниципальной и государственной) они осуществляются органами власти города. Власти районов будут наделяться правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью посредством принятия Московской городской Думой решений о формировании самостоятельных бюджетов районов. До этого районные Управы будут формировать, утверждать и исполнять сметы доходов и расходов на основе средств предоставленных из городского бюджета для данного района, а также собственных доходов и заемных средств.

Территориальные общины могут иметь в собственности кооперированные средства населения, иные средства, полученные из законных источников, в том числе переданное на основе правовых актов имущество города. Порядок отчуждения собственности общины определяется ее уставом, который должен соответствовать общегородскому типовому уставу. В типовом уставе должна предоставляться возможность органам территориального общественного самоуправления на договорной основе передавать право управление и распоряжения собственностью территориальной общины районной администрации и другим юридическим лицам.

На 1997 год запланировано в основном провести реформирование структуры органов управления в Москве на всех уровнях. Согласно Постановлению Правительства Москвы от 9 января 1996 года N 23 "О мерах по дальнейшему совершенствованию системы городского управления" надлежит "продолжить разграничение полномочий на всех уровнях функционирования исполнительной власти: город - административный округ - район, укрепить основы самоуправления в районах, сохраняя при этом целостность городского управления и приоритет общегородских интересов". В Постановлении изложены принципы разграничения полномочий. Наиболее важные из них можно сформулировать следующим образом. Органы Москвы, имеющие территориальные подразделения, разрабатывают городскую политику по соответствующему направлению, осуществляют контроль за ее реализацией, проводят методическое обеспечение и подготовку кадров. Это, в первую очередь относится к департаментам муниципального жилья, инженерного обеспечения, образования, здравоохранения, потребительского рынка товаров и услуг, продовольственных ресурсов, комитетам по культуре, физической культуре и спорту, по делам семьи и молодежи, социальной защиты. В их ведении должны остаться вопросы общегородского значения.

На уровне административного округа осуществляется исполнительно-распорядительная, координационная и контрольная деятельность и решение вопросов, которые жизненно важны для всего населения округа. Все остальные вопросы передаются для решения в районы вместе с соответствующим финансированием, материальным обеспечением и штатами за счет адекватного сокращения их в аппарате города и административных округов. Районы предполагается обеспечить в достаточной мере не только правами, но и возложить на них надлежащую ответственность за решение местных вопросов. Особенно это относится к муниципальному жилищному фонду, благоустройству территории, розничной торговли, бытовым услугам, образованию и т.п. В отличие от предшествующих периодов и способов передачи полномочий, после формирования на уроне районов представительных органов и избрания глав районных Управ у жителей появится реальная возможность влиять на их поведение с целью повышения эффективности управления на определенной территории. Кроме того, теперь власти районов в меньшей мере будут подчинены по вертикали округу и городу, как было раньше. Основной упор в координации деятельности районных управ будет сделан на их сотрудничество с территориальными подразделениями городских организаций. Для этого в ведении префекта или районной управы создаются единые дирекции заказчика по обеспечению финансово-хозяйственной деятельности эксплуатации зданий и помещений образования, здравоохранения и т.п. Муниципальной жилищной инспекции поручено создать районные подразделения. Кроме этого, в целях ускорения реформы управления Правительство Москвы утвердило типовые структуры аппарата префектуры и администрации района, а также поправочные коэффициенты к этим структурам. Поправочные коэффициенты будут применяться главой районной управы самостоятельно, исходя от численности населения и количества строений на территории района.

ГАРАНТ:

См. также распоряжение мэра Москвы от 16 мая 1994 г. N 235-РМ "О примерных положениях об организационном управлении префектуры административного округа и организационном отделе управления муниципального района"

Передача такого значительного полномочия как руководство территориальными подразделениями городской администрации, а также возможности формирования аппарата районного управления несомненно повысят значение районной администрации в решении местных вопросов. Тем более, если все предполагаемые реорганизации будут сопровождаться материальным, финансовым и организационным обеспечением.

Что касается организационной помощи, методического и кадрового обеспечения реформ, то для этих и некоторых других целей в городской администрации создан специальный орган для "работы с префектами административных округов и администрациями районов по осуществлению реформы управления, децентрализации управленческих функций, по расширению возможностей территориальных исполнительных органов власти в сомостоятельном решении местных вопросов" (См. Распоряжение Мэра Москвы от 4 сентября 1996 г. N 256/1-РМ "О комитете территориальных органов исполнительной власти и развития местного самоуправления"). Для достижения названных целей Комитет разрабатывает меры по обеспечению эффективной деятельности органов всех уровней, готовит предложения по совершенствованию нормативной базы местного самоуправления, организует подготовку кадров, анализирует и обобщает практику деятельности территориальных органов, а также выполняет многие другие полномочия, связанные с оптимизацией деятельности органов власти и местного самоуправления в Москве.

Подводя краткий итог изложенному, хочется выразить уверенность, что у читателя в необходимом объеме сложилось впечатление об организации власти и местного управления в столице России. Также хочется надеяться, что уровень пессимизма у сомневающихся в перспективах местного самоуправления в Москве снизился, а степень оптимизма у сторонников конструктивной позиции повысился. Ведь даже, если не сразу в полном объеме будут реализованы заложенные в московских документах замыслы по поводу становления и развитию местного самоуправления перспективы этой очень важной формы осуществления народовластия очевидны.

Доцент кафедры конституционного права

юридического факультета

МГУ им. М.В.Ломоносова

кандидат юридических наук

В.Лютцер