"Подведомственность споров с участием граждан и юридических лиц" (Павлов А.Н., "Законодательство", 1997, N 3)

Подведомственность споров с участием граждан и юридических лиц

Формирование в нашей стране полноценного правового государства с развитой рыночной экономикой невозможно без предоставления его гражданам и юридическим лицам достаточно широких прав и свобод, основанных на нормах Конституции Российской Федерации. Однако их предоставление еще не является гарантией соблюдения. Сегодня нередко права и свободы как граждан, так и юридических лиц нарушаются или оспариваются, создаются препятствия к их осуществлению. В связи с этим возникает необходимость их защищать. Руководитель, вставая на защиту своих личных или возглавляемого им юридического лица прав и законных интересов, неизбежно занимает позицию истца (заявителя) в возникшем споре.

Для эффективной защиты личных или представляемых прав, свобод и законных интересов необходимо знать, что законодательство Российской Федерации предусматривает три формы их защиты:

- судебную,

- административную и

- общественную1.

Безусловно, наиболее универсальной, гарантирующей всестороннее рассмотрение дел, вынесение законных и обоснованных решений по ним является судебная форма. Однако, отдавая приоритет судебной защите своих прав и законных интересов, следует помнить, что в Российской Федерации существует сложная структура судебной власти, включающая в себя три вида федеральных судов и два вида судов субъектов федерации.

К федеральным судам в Российской Федерации относятся2: Конституционный Суд Российской Федерации; суды общей юрисдикции; арбитражные суды.

Кроме того, структура судов общей юрисдикции предусматривает создание специализированных судов3. И надо сказать, что система судов общей юрисдикции, по сути, уже сегодня имеет в своем составе специализированные (военные) суды4.

К судам субъектов федерации закон5 относит: конституционные (уставные) суды, мировых судей. Законодательство6 указывает, что мировые судьи являются составной частью судов общей юрисдикции.

Таким образом, можно сделать вывод, что при разрешении вопроса о том, какой суд правомочен разрешить конкретный спор, истцу необходимо сделать выбор по меньшей мере между следующими судами:

- Конституционным Судом Российской Федерации;

- судами общей юрисдикции (включая военные суды);

- арбитражными судами;

- конституционными (уставными) судами субъектов РФ.

Надо отметить, что каждый из перечисленных судов независим и самостоятельно реализует свою функцию по осуществлению правосудия.

Вопрос о выборе истцом полномочного суда для рассмотрения и разрешения спора носит не праздный характер, так как ошибки в данном выборе, а также ошибки судов, связанные с принятием к своему производству дел, не отнесенных к их предметной компетенции, на практике приводят к нарушению п. 1 ст. 47 Конституции, закрепляющей, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. И в результате после потери времени, сил, а зачастую и денежных средств приходится начинать новый процесс, но уже в правомочном суде.

Так, например, акционерное общество закрытого типа "Страховая компания "М-ГРАТА"" обратилось в арбитражный суд с иском к акционерному обществу закрытого типа "Компания "НБ-Траст"" о признании недействительным договора страхования. Его исковые требования были удовлетворены.

Однако впоследствии Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ удовлетворил протест об отмене вынесенных решений и отказе в первоначальном иске по следующим основаниям.

Как следовало из материалов дела, между истцом и ответчиком был заключен договор страхования, в соответствии с п. 1.1. которого истец застраховал ответственность АОЗТ "Компания "НБ-Траст" за невыполнение обязательств, связанных с привлечением денежных средств. При этом получателями страхового возмещения являлись клиенты АОЗТ "Компания "НБ-Траст".

Учитывая, что указанный договор был заключен в пользу лиц, передавших ответчику денежные средства, данный спор мог быть рассмотрен только с участием этих лиц, поскольку именно они являлись "выгодоприобретателями" по договору.

В материалах дела имелись документы, свидетельствующие о том, что вкладчиками АОЗТ "Компания "НБ-Траст" являлись граждане. А, согласно п. 1 ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ), арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим между юридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя.

Следовательно, споры с участием граждан, не являющихся предпринимателями, арбитражному суду неподведомственны.

Таким образом, данный спор не подлежал рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем производство по делу было прекращено на основании п. 1 ст. 85 АПК РФ7.

Ошибка в выборе правомочного суда, а также ошибка самого арбитражного суда в принятии дела к своему производству привели к тому, что руководство АОЗТ "Страховая компания "М-ГРАТА"", затратив лишние силы и время, было постановлено перед необходимостью начинать новый процесс, но уже в судах общей юрисдикции.

Как же избежать подобных ошибок? Для регулирования указанной проблемы законодатель использует институт подведомственности, функцией которого является разграничение предметной компетенции различных, в том числе судебных органов.

К сожалению, нормы, разграничивающие подведомственность дел между видами судебных органов, принимались в разное время, не всегда детально увязывались между собой и на сегодняшний день они содержатся в ряде актов процессуального и материального законодательства. Это приводит к сложностям при поиске данных норм и разрешении проблем их противоречия.

Возникновение указанных проблем в настоящее время, по нашему мнению, связано с "болезнью роста" судебной власти и обусловлено динамичным ее развитием и становлением. Этот процесс сопровождается неизбежным расширением подведомственности судебной власти, которая осуществляется в последние годы по следующим направлениям:

принципиальное расширение подведомственности судов общей юрисдикции (в том числе включение в сферу судебного контроля административной деятельности);

создание новых судебных органов (конституционные суды) со своей специфически новой предметной компетенцией;

превращение целой системы административных органов (арбитражи) в судебные органы как со своей традиционной, так и с дополнительно расширенной подведомственностью.

Активное формирование судебной власти без достаточно четкого урегулирования предметной компетенции судебных систем на сегодняшний день привело к размыванию критериев, призванных разграничить подведомственность дел разным судам. В результате трудности в вопросе определения подведомственности тех или иных дел стали испытывать не только истцы, но и работники прокуратуры, да и сами суды8.

В данной статье невозможно рассмотреть все существующие проблемы, связанные с распределением правовых споров между судебными органами. Поэтому мы остановимся лишь на общих правилах, которыми следует руководствоваться истцу при выборе судебного органа, и попытаемся рассмотреть этот вопрос применительно к каждому виду судов.

Конституционный Суд РФ

При определении дел, подведомственных Конституционному Суду РФ, следует исходить из принципа исключительности подведомственности дел Конституционному Суду РФ. На основании ст. 125 Конституции РФ, а также ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" можно определить круг дел, подведомственных Конституционному Суду. Такие дела и будут относиться только к подведомственности Конституционного Суда РФ и не могут быть приняты к производству и рассмотрены в других федеральных судах. В то же время все другие дела (не отнесенные к подведомственности Конституционного Суда) распределяются между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Данный, довольно простой подход сегодня осложнен одним обстоятельством: ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" не содержит единого института подведомственности. Он раскрыт через совокупность норм о "полномочиях"9, "поводах и основаниях к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации"10; "допустимости (запроса, жалобы, ходатайства)"11; "пределах проверки"12 и "праве на обращение"13.

Это приводит к расплывчатости института подведомственности дел Конституционному Суду РФ и порождает широкое "усмотренческое" начало в этом вопросе самого Конституционного Суда РФ. Тем не менее, подведомственность дел Конституционному Суду РФ все же можно определить через анализ данных норм. Мы не будем рассматривать все виды дел, подведомственных Конституционному Суду, а остановимся лишь на случаях, когда правом на обращение в Конституционный Суд наделены граждане и объединения граждан14.

Подчеркнем: в течение определенного времени существовало мнение, что юридические лица в соответствии с действующим ФКЗ РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации" лишены права на обращение в Конституционный Суд15, т. к. закон не содержит прямого указания на возможность их участия, а предусматривает участие только граждан и их объединений. В связи с этим было неясно, подпадают ли под понятие "объединения граждан" применительно к ст. 96 ФКЗ РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации" юридические лица-субъекты предпринимательской деятельности, или под объединениями граждан следует понимать общественные или профсоюзные организации, созданные для защиты каких-либо конституционно значимых прав и свобод.

Данный вопрос был разрешен постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 1996 г. по делу о проверке конституционности ч. 4 ст.2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"16. По данному делу в Конституционный Суд обратились юридические лица-субъекты предпринимательской деятельности: АОЗТ "Альфа-Эко", ТОО "Кентавр", ТОО "Титан" и ООО "Норок". Допустив коммерческие организации к участию в деле в качестве субъектов, обратившихся с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан, Конституционный Суд Российской Федерации так мотивировал свое решение: "Согласно ч.1 ст. 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, а также объединения граждан. По смыслу указанной нормы граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с конституционной жалобой на нарушение прав, в частности, прав самого объединения, в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). В данном случае акционерное общество, товарищество или общество с ограниченной ответственностью, обратившиеся в Конституционный Суд Российской Федерации, являются объединениями-юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34, ч. 1 Конституции Российской Федерации) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35, ч.2 Конституции Российской Федерации). Следовательно, на данные объединения граждан в качестве субъектов названных прав в полной мере распространяется требование ст. 57 Конституции Российской Федерации о недопустимости придания обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков"17.

Помимо того, что названное постановление иллюстрирует широкое усмотрение Конституционного Суда в определении своей подведомственности, оно дает положительный ответ на вопрос о возможности обращения с жалобой в Конституционный Суд юридических лиц, созданных для реализации конституционных прав граждан.

Итак, правом на обращение в Конституционный Суд наделены граждане и объединения граждан, включая юридические лица и общественные организации18. Такое обращение в Конституционный Суд допускается в случае нарушения их конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

При обращении с индивидуальной или коллективной жалобой в Конституционный Суд указанным субъектам следует помнить о следующем.

Во-первых, их права и свободы должны

быть нарушены именно законом, а не другими актами. Под законом в данном случае следует понимать федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также конституции, уставы и законы субъектов федерации.

Во-вторых, данные законы должны затрагивать не любые, а именно конституционные права и свободы.

В-третьих, для обращения в суд необходимо, чтобы обжалуемый закон применялся или подлежал применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе.

Следует сказать, что российская система конституционного контроля представляет собой экспериментальную модель, в которую помимо Конституционного Суда РФ включены все другие судебные органы19. Поэтому, сопоставляя п. 4 ст. 125 со ст. 46 Конституции РФ, можно сделать вывод о том, что все другие (кроме законов) акты, нарушающие права и свободы граждан, подлежат обжалованию в другие суды.

Суды общей юрисдикции

Граждане20 и юридические лица могут защитить свои права в судах общей юрисдикции, если они являются участниками спорного правоотношения в делах:

1. По спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, земельных, кооперативных и иных правоотношений, если хотя бы одной из сторон в споре является гражданин;

2. По спорам, возникающим из публично-правовых отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой, если подчиненной стороной является гражданин;

3. Об оспаривании гражданами (объединениями граждан) нормативных актов, проверка конституционности которых не осуществляется в ином судебном (в том числе конституционном) порядке;

4. Об оспаривании отказов в регистрации средств массовой информации и в выдаче им лицензий; об оспаривании решений об аннулировании выданных лицензий, о прекращении или приостановлении деятельности средств массовой информации;

5. По спорам общественных и религиозных организаций (объединений) с органами государственной власти и должностными лицами или по спорам этих организаций между собой и с другими организациями:

а) об оспаривании отказа в регистрации указанных организаций или о прекращении (приостановлении) их деятельности;

б) о признании незаконными решений и действий государственных органов, государственных служащих, органов местного самоуправления, общественных объединений, избирательных комиссий и должностных лиц по назначению организации и проведению референдумов, выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, а также о признании недействительными результатов референдумов и выборов;

в) о защите деловой репутации и возмещении морального вреда и др.

Кроме того в судах общей юрисдикции рассматриваются дела особого производства.

Приведенный перечень носит открытый характер. В судах общей юрисдикции могут рассматриваться и другие споры. Подведомственность данной системы судов самая объемная, и сегодня она определяется прежде всего на основе п. 1, 2 ст. 46 Конституции РФ, закрепляющих, что "каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод", а "решения и действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд". В то же время споры, отнесенные к предметной компетенции Конституционного Суда РФ и арбитражных судов, не могут быть рассмотрены в судах общей юрисдикции.

Следовательно, подведомственность правовых споров судам общей юрисдикции можно определить только методом исключения, т. е. судам общей юрисдикции подведомственны все споры, за исключением тех, которые отнесены к предметной компетенции Конституционного Суда (ст. 125 Конституции РФ) и арбитражных судов (ст. 22 АПК РФ). Тем не менее, общий критерий подведомственности все-таки выделить можно - это субъектный состав21. По общему правилу, в судах общей юрисдикции рассматриваются споры, одной или обеими сторонами в которых являются граждане (при условии, что данный спор не связан с предпринимательской деятельностью индивидуального предпринимателя).

По субъектному составу, а также характеру правоотношения можно определить предметную компетенцию военных судов, входящих в систему судов общей юрисдикции. Данным судам подведомственны жалобы военнослужащих на действия органов военного управления и воинских должностных лиц22.

Арбитражные суды

Арбитражные суды являются специализированными судами по разрешению экономических споров, связанных с предпринимательской деятельностью23. Эта специализация в настоящее время и определяет подведомственность дел арбитражным судам в РФ. В связи с этим по общему правилу (сформулированному в п. 1 ст. 25 АПК РФ) в арбитражные суды могут обращаться юридические лица (далее - организации), а также граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, в том случае, если возникший между ними спор носит экономический характер. В данном случае не важно, из каких правоотношений он возник: гражданских, административных или иных. Безусловно, в арбитражных судах не могут рассматриваться споры, хоть и касающиеся экономических отношений, но относящиеся к уголовно-правовой сфере. Так, например, Банк Внешней торговли Российской Федерации обратился в Арбитражный суд Свердловской области с иском к следственному управлению УВД Свердловской области о признании недействительным постановления следователя о снятии ареста с операций с ценными бумагами. Определением от 27 октября 1995 г. арбитражный суд отказал в принятии заявления со ссылкой на то, что в данном случае правоотношения являются уголовно-правовыми. И эта позиция арбитражного суда была поддержана апелляционной инстанцией, федеральным арбитражным судом Уральского округа, а также Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ24.

К спорам же, разрешаемым в арбитражных судах, в частности, относятся споры:

а) о разногласиях по договору, заключение которого предусмотрено законом, или передача разногласий по которому на разрешение арбитражного суда согласована сторонами;

б) об изменении условий или о расторжении договоров;

в) о неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств;

г) о признании права собственности;

д) об истребовании собственником или иным законным владельцем имущества из чужого незаконного владения;

е) о нарушении прав собственника или иного законного владельца, не связанном с лишением владения;

ж) о возмещении убытков;

з) о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан-предпринимателей;

и) о защите чести, достоинства и деловой репутации;

к) о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке;

л) об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина-предпринимателя и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом;

м) о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания;

н) о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта.

Данный перечень носит открытый характер. Кроме перечисленных арбитражный суд рассматривает дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение в сфере экономической деятельности, а также дела о несостоятельности (банкротстве) организаций и индивидуальных предпринимателей.

Споры с участием иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства отнесены одновременно и к подведомственности судов общей юрисдикции (ч. 3 ст. 25 ГПК РСФСР), и к подведомственности арбитражных судов (п. 6 ст. 22 АПК РФ). Поэтому мы считаем, что подведомственность дел с участием иностранного субъекта следует определять, исходя из субъектного состава спорящих сторон и характера спора.

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ

Говоря о подведомственности дел конституционным (уставным) судам субъектов федерации, надо отметить, что существующие федеральные суды своей предметной компетенцией, в целом, охватывают все могущие возникнуть правовые споры. Более того, иногда возникает ситуация, когда один и тот же спор оказывается в альтернативной подведомственности федеральным судам (как, например, в случае с участием в споре иностранного субъекта). В связи с этим конституционные (уставные) суды субъектов РФ как бы выпадают из общей судебной системы, и их предметная компетенция неизбежно начинает затрагивать предметную компетенцию федеральных судов. Учитывая множественность субъектов федерации, а также неразработанность единого законодательства о конституционных уставных судах субъектов РФ, четко определить их подведомственность не представляется возможным.

Однако общий подход к определению подведомственности конституционных (уставных) судов РФ изложен в п.1 ст. 27 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". Там закреплено, что "конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.".

В заключение отметим, что предметная компетенция судебных органов сейчас, в целом, охватывает все правовые споры, которые могут возникнуть в обществе, и отвечает требованиям ст.46 Конституции РФ, предоставляющей каждому право на судебную защиту. В то же время для обеспечения правильного и единообразного решения вопроса о подведомственности споров, а также - предотвращения случаев необоснованного отказа в правосудии законодателю следует обратиться к более детальной разработке и согласованию института подведомственности правовых споров судебным органам с определением четких критериев разграничения их предметной компетенции.

___________________________

1 О разрешении дел в общественных организациях на примере Международного коммерческого арбитражного суда при Торгово-промышленной палате РФ см.: Законодательство. 1997. N 2. С. 8-13.

2 Федеральный конституционный закон (далее- ФКЗ) РФ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (п. 3 ст. 4).

3 Там же. Ст. 26.

4 Там же. Ст. 22.

5 Там же. П. 4 ст. 4.

6 Там же. П. 4 ст. 4; п. 2 ст. 21.

7 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 августа 1996 г. N 2244/96 // Хозяйство и право. 1997. N 4. С. 184-185.

8 В частности, для разрешения возникающих проблем Верховный Суд РФ совместно с Высшим Арбитражным Судом РФ приняли совместное постановление N 12/12 от 18 августа 1992 г. "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" // БВС РФ. 1992. N 11.

9 ФКЗ РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Ст. 3

10 Там же. Ст. 36.

11 Там же. Ст. 85, 89, 93, 97, 102, 108.

12 Там же. Ст. 86, 90, 94, 99, 104.

13 Там же. Ст. 84, 88, 92, 96, 101, 105, 107.

14 Там же. Гл. XII.

15 См., напр., Фогельсон Ю.Б. О конституционной защите прав юридических лиц // Государство и право. 1996. N 6. С. 37-42.

16 Подробнее см.: Кузнецов В. Конституция и права юридических лиц // Российская юстиция. 1997. N 4. С. 38-41.

17 Постановление Конституционного Суда РФ N 17 П от 24 октября 1996 г. П. 2 // СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202.

18 Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М., 1996. С. 296.

19 Подробнее см.: Овсепян Ж. И. Субъекты права на обращение в Конституционный Суд РФ // Российская юстиция.1996. N 1. С. 10.

20 Кроме споров с участием граждан-предпринимателей по поводу осуществления ими предпринимательской деятельности.

21 Данный критерий закреплен и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" N 12/12 от 18 августа 1992 г. // БВС РФ. 1992. N 11.

22 Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. Ч. 5 ст. 2394.

23 На эту специфику арбитражных судов обращается внимание в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 33 от 28 сентября 1994 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда. 1995. N 2. С. 43.

24 Постановление Президиума ВАС РФ N 1327/96 от 9 июля 1996 г.

Павлов А.Н.