Муниципальная служба
Становление местного самоуправления и развитие муниципальных отношений в Российской Федерации все с большей настойчивостью требуют решения одного из важных вопросов в данной области правоотношений. Речь пойдет о правовом положении многочисленных участников решения вопросов местного значения - работников органов муниципальных образований. Отсутствие должного правового урегулирования статуса муниципального служащего и теоретического обоснования института муниципальной службы вряд ли способствует эффективной работе системы местного самоуправления в общем и каждого отдельного муниципального образования в частности.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о муниципальной службе говорится в шести статьях. В статье 1 муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. В п. 4 ст. 3 закрепляется право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе. Статья 21 называется "Муниципальная служба". В ней закрепляется положение о том, что муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, и что время работы на муниципальной службе засчитывается в стаж, необходимый для предоставления льгот и гарантий. В п. 17 ст. 4 в качестве одного из полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления называется регулирование основ муниципальной службы, к полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации в п. 14 ст. 5 относится принятие законодательства о муниципальной службе. Согласно ст. 60 впредь до принятия соответствующего Федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, предусмотренные законодательством для государственных служащих.
Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" пока не принят. Проект этого Закона, внесенный Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и Комитетом Совета Федерации по делам Федерации, федеративному договору и региональной политике по состоянию на сентябрь 1997 года находится в Государственной Думе Российской Федерации в стадии доработки после очередного отклонения.
В субъектах Российской Федерации предпринимаются попытки самостоятельно, не дожидаясь Федерального закона, принимать собственные нормативно-правовые акты, регулирующие правоотношения, возникающие по поводу осуществления муниципальной службы. В качестве одного из них можно назвать Закон Республики Карелия от 5 декабря 1996 г. N 160-ЗРК "О муниципальной службе в Республике Карелия", вступивший в действие с 1 января 1997 г.
В названном Законе муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность по реализации задач, функций и полномочий, осуществляемых органами и должностными лицами местного самоуправления в интересах населения самоуправляющихся территорий. Следовательно, вся работа, которая осуществляется в рамках реализации полномочий местного самоуправления с оплатой из местного бюджета может именоваться муниципальной службой. Соответственно, лицо, по законодательству это может быть только гражданин Российской Федерации - исполняющее полномочия в рамках муниципальной службы является муниципальным служащим, занимает определенную должность в органах местного самоуправления. Должности классифицируются по нескольким группам. В категорию высших муниципальных должностей относят главу муниципального образования, руководителя представительного органа местного самоуправления и, если таковой имеется, главу администрации. В группу главных муниципальных должностей входят первые заместители и заместители лиц высшей категории. В категорию ведущих специалистов включаются руководители подразделений органов местного самоуправления. Это могут быть начальники управлений, председатели комитетов и комиссий, заведующие отделами. Сюда же включаются главы администраций населенных пунктов, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями. К старшим муниципальным должностям относятся заместители лиц из предыдущей категории, а также помощники руководителей органов местного самоуправления, их советники, главные специалисты и консультанты. В последнюю категорию младших специалистов входят ведущие специалисты, специалисты 1 и 2 категории и секретари комиссий. Следует отметить, что должности, включаемые в штатное расписание органов местного самоуправления для технического обеспечения их деятельности, ни в одну из названных категорий не входят. А с другой стороны, далеко не все лица, занимающие определенные должности в муниципальной службе являются должностными лицами. Таковыми могут именоваться только те муниципальные служащие, которые наделены по должности организационно-распорядительными полномочиями.
В примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 1997 года, приводится более четко определенное понятие должностного лица местного самоуправления. Таковым признается лицо, которое постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляет функции представителя власти либо выполняет организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления и муниципальных учреждениях.
Как было отмечено, граждане имеют равный доступ к муниципальной службе. Не допускается прямых или косвенных ограничений в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного или должностного положения, места проживания, отношения к религии, убеждений и принадлежности к общественным объединениям.
Тем не менее, существует ряд различных ограничений, которые препятствуют занятию должности в органах местного самоуправления. Не могут быть муниципальными служащими граждане, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными, а также лица, в отношении которых имеется заключение медицинского учреждения о наличии заболевания, препятствующего исполнению муниципальной должности. Если лицо претендует на должность, связанную с использованием сведений, составляющих государственную тайну и отказывается пройти процедуру допуска, ему будет отказано в приеме. Близкое родство тоже является препятствием для приема на должность, если она связана с подчиненностью или подконтрольностью одного из родственников другому. Непредставление претендентом на муниципальную должность сведений о своем имущественном положении также влечет отказ в приеме на работу.
Имеют место и ограничения, связанные с образованием и стажем работы по специальности в той или иной мере, в зависимости от категории должностей. Для высших, главных, ведущих и старших муниципальных должностей необходимо наличие высшего профессионального образования по соответствующей специальности или образование, считающееся равноценным. Для главы муниципального образования, руководителя представительного органа и его заместителей, а также глав администрации населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, это требование не обязательно. Для младших муниципальных должностей достаточно среднее профессиональное образование по специализации государственных или муниципальных должностей или равноценное образование. Для этой категории должностей не предъявляются требования к стажу. Для остальных категорий муниципальных служащих для занятия должностей необходимо наличие стажа не менее двух лет работы на должностях, расположенных на одну ступень ниже или стаж работы по специальности не менее трех лет.
Поступление на муниципальную службу осуществляется в порядке назначения или по конкурсу. Кроме обычно предъявляемых при поступлении на работу заявления, паспорта, трудовой книжки и диплома об образовании, при устройстве в орган местного самоуправления представляются сведения об имущественном положении и медицинское заключение о состоянии здоровья. Для лица, впервые поступающего на муниципальную службу может быть установлен испытательный срок. Если испытание не выдержано, работник может быть переведен на другую должность или уволен. В случае продолжения работы после окончания испытательного срока, испытание считается выдержанным.
При наличии вакансий в органе местного самоуправления, его руководитель назначает конкурс на замещение должности. Желающие участвовать в конкурсе подают документы и заявление на имя руководителя органа муниципального образования. По окончании срока подачи документов, они рассматриваются конкурсной комиссией, состав которой утверждается председателем представительного органа или главой администрации. На основании документов об образовании, о стаже трудовой деятельности, рекомендаций, результатов тестирования комиссия оценивает качества претендентов на муниципальную должность и принимает решение, которое передается руководителю органа для издания приказа о назначении на должность.
Для поддержания надлежащего уровня квалификации, определения уровня подготовки и соответствия муниципального служащего занимаемой должности в органах местного самоуправления один раз в 2-4 года проводится аттестация, порядок и условия которой закрепляются в положении об аттестации, утверждаемом руководителем соответствующего органа. По результатам аттестации аттестационная комиссия дает служащему одну из трех оценок:
- соответствует занимаемой должности;
- соответствует занимаемой должности при условии улучшения службы и выполнения рекомендаций аттестационной комиссии;
- не соответствует занимаемой должности.
В последнем случае служащий направляется на повышение квалификации или переводится на низшую должность. В случае отказа от повышения квалификации или перевода, служащий в течение двух месяцев со дня аттестации должен быть уволен.
Применительно к вопросу о повышении квалификации следует сказать об утвержденных приказом Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации от 18 июня 1997 г. N 1221 Требованиях к содержанию дополнительных профессиональных образовательных программ. (См. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997, N 15). Данные Требования разработаны на основе Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ и Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 610. Они призваны способствовать повышению качества дополнительного профессионального образования, обеспечению формирования компетентности специалистов на протяжении всей их профессиональной деятельности. Одной из задач Требований является унификация дополнительных профессиональных образовательных программ, наряду с предоставлением возможностей для образовательных учреждений создания самостоятельных учебных программ с учетом отраслевых и региональных особенностей. Для работников муниципальных образований учет исторических, национальных и иных местных традиций представляется весьма актуальным.
Согласно требованиям, повышение уровня профессиональной подготовки может осуществляться в трех формах. Это собственно повышение квалификации, профессиональная переподготовка и стажировка. Повышение квалификации может проходить в виде краткосрочного тематического обучения, тематических и проблемных семинаров, длительного обучения для углубленного изучения актуальных проблем или приобретения профессиональных навыков, самостоятельное обучение, обучение по индивидуальным программам. По итогам обучения слушатели сдают соответствующие зачеты и экзамены, защищают рефераты или итоговые работы с последующим получением удостоверения или свидетельства о повышении квалификации.
Профессиональная переподготовка проводится как длительное обучение по программам с тем, чтобы специалист мог новый вид профессиональной деятельности. Обучение заканчивается обязательной итоговой аттестацией в виде выпускной квалификационной работы, итогового экзамена и т.п. Слушатели, полностью выполнившие учебный план, получают диплом о профессиональной переподготовке.
Периодичность, продолжительность и содержание стажировки регулируется руководителем органа местного самоуправления и согласовывается с руководителем организации, принимающей стажера. Стажировка носит индивидуальный характер и может предусматривать самостоятельную теоретическую подготовку, приобретение профессиональных и организационных навыков, работу с технической и нормативной документацией, участие в совещаниях и деловых встречах и т.п. В зависимости от сроков прохождения стажировки стажеру выдается удостоверение о краткосрочном или долгосрочном повышении квалификации.
Направление на повышение квалификации практикуется не только в отношении низкоквалифицированных служащих. Этой процедуре по мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет, подвергаются все муниципальные служащие. В зависимости от должности руководителем муниципального органа устанавливаются различные сроки и формы повышения квалификации. Это могут быть и заочные курсы и очные формы в системе высшего профессионального и дополнительного образования. При направлении служащего для переподготовки и повышения квалификации в другую местность, ему за счет местного бюджета возмещаются все расходы, сохраняется денежное содержание за весь период обучения.
Повышение квалификации и переподготовка муниципальных служащих, как и право участия в конкурсе на замещение вакантных должностей являются составляющими правового положения работников органов местного самоуправления. А в целом статус муниципального служащего состоит из прав, обязанностей, запретов, гарантий, ответственности.
Если говорить о правах, то в порядке хронологии следует назвать право служащего требовать должного оформления своих полномочий и создания организационно-технических условий для их исполнения. Это означает, что в нормативных и распорядительных документах органов и уполномоченных должностных лиц местного самоуправления должно быть оптимально подробно расписано содержание его статуса. Этими документами могут быть регламенты муниципальных органов, положения об их подразделениях и, конечно, должностные инструкции. Под организационно-техническими условиями службы подразумевается не только кабинет или его часть со столом и стулом, телефоном и компьютером. Сюда включаются и возможности получать необходимую для работы информацию, посещать предприятия, учреждения и организации, присутствовать на заседаниях органов муниципального образования и т.п. Законодательство также закрепляет за служащим право знакомится с материалами своего личного дела и документами до внесения их в дело, а также приобщения к делу своих объяснений. Конечно и такие общераспространенные права как объединение в профсоюзы, право на пенсию и выход в отставку для муниципальных служащих не являются исключением.
Из наиболее важных обязанностей работников органов местного самоуправления следует выделить необходимость добросовестно осуществлять свои служебные полномочия, исполнять распоряжения вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, соблюдать правила внутреннего распорядка, беречь муниципальную собственность, сохранять доверенную ему тайну, в пределах своих полномочий охранять и защищать права и законные интересы граждан.
В законодательстве предусмотрен достаточно широкий спектр ограничений для муниципальных служащих. Они не могут выполнять любую оплачиваемую работу не условиях совместительства, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Также не допустимо занятие предпринимательской деятельностью и участие в управлении предприятиями, если это не входит в служебные обязанности. Если служащий имеет акции закрытого акционерного общества, он обязан передать право управления другому лицу. Он не может получать вознаграждение в виде ссуд, оплаты отдыха и т.д., выезжать в служебные командировки за счет юридических и физических лиц, а также получать гонорары за публикации и выступления в связи со служебной деятельностью.
За несоблюдение законных ограничений и запретов, ненадлежащее исполнение своих обязанностей на муниципального служащего органом или руководителем органа местного самоуправления могут налагаться дисциплинарные взыскания. Кроме предусмотренных КЗоТ РСФСР замечания, выговора, строгого выговора и увольнения от должности, к муниципальным служащим может применяться предупреждение о неполном служебном соответствии. Разумеется, в зависимости от характера правонарушения и тяжести содеянного служащие органов местного самоуправления могут быть привлечены к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности. К должностным лицам это относится в большей мере.
В новом Уголовном кодексе Российской Федерации содержится отдельная глава, предусматривающая ответственность за преступления, в том числе против службы в органах местного самоуправления. Так, злоупотребление служебным положением, то есть использование должностным лицом своих полномочий из корыстных побуждений или личной заинтересованности, повлекших нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, государства или общества в целом, влечет наказание в виде штрафа, лишения права занимать определенные должности или ареста, или лишения свободы на срок до четырех лет. То же деяние, совершенное главой органа местного самоуправления, может повлечь наказание в вид
