ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ К ЛЕСНОМУ КОДЕКСУ

Новый федеральный лесной закон

29 января 1997 г. Президентом Российской Федерации был подписан и 4 февраля 1997 г. в "Российской газете" официально опубликован Лесной кодекс Российской Федерации, который заменил действовавшие с апреля 1993 г. Основы лесного законодательства Российской Федерации. Принятию Кодекса предшествовала огромная законопроектная работа, проводившаяся с учетом новых социально-экономических и политических отношений в обществе, с использованием накопленного в ходе реформ опыта, а также многочисленные дискуссии в Государственной Думе и Совете Федерации, Правительстве, министерствах и ведомствах, Администрации Президента Российской Федерации, в кругах ученых и специалистов.

Новый Лесной кодекс базируется на основных положениях Конституции России, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г. Среди конституционных норм, участвующих в регулировании лесных отношений, можно отметить следующие:

верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории России (ст. 4);

государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправие и самоопределение народов как основы федеративного устройства Российской Федерации (ст. 5);

использование и охрана природных ресурсов в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Возможность нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9);

свободное владение, пользование и распоряжение природными ресурсами их собственниками, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36);

право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42);

нахождение в ведении Российской Федерации федеральной государственной собственности и управления ею, установления основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития России, гражданского законодательства, стандартов, эталонов, геодезии и картографии (ст. 71);

отнесение к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов вопросов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, разграничения государственной собственности, природопользования, охраны окружающей среды и экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий, лесного законодательства, законодательства об охране окружающей среды (ст. 72);

обладание субъектами Российской Федерации полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73).

Исходя из указанных конституционных норм, Лесной кодекс устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. При этом регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Такое понимание леса сложилось не сразу и имеет длительную историю развития. До XVII в. лес рассматривался, в том числе в Уложении Алексея Михайловича, прежде всего как объект для бортничества, охоты, способ укрытия от набегов врагов. В XVIII в. при Петре 1 и Екатерине II лесу придается значение корабельного материала, необходимого для строительства российского флота. В XIX и XX вв. учреждаются и функционируют государственные органы управления лесом, который становится средством извлечения прибыли: достаточно сказать, что в 1913 году лесная отрасль давала 2 "/о государственного бюджета (97 млн. рублей; одна треть из них шла на лесное хозяйство).

Лесным кодексом РСФСР 1923 г. устанавливались новые отношения в области лесопользования. Экспорт лесной продукции давал значительные средства для индустриализации и обеспечения независимости страны. Плановое ведение лесного хозяйства, его централизация, наряду с крайностями и недостатками, позволили наладить надлежащую государственную охрану лесных ресурсов, реализовать полезащитные и водоохранные свойства лесов, бороться с лесными пожарами и.вредителями, в значительной мере обеспечивать воспроизводство лесов, снабжать древесиной малолесные районы страны, занимающей одну шестую часть суши.

Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1977 г.) и принятый вслед за ними Лесной кодекс РСФСР (1978 г.) закрепили исключительную собственность государства на леса и возможность предоставления их только в пользование, разделили регулирование лесных отношений и регулирование земельных, водных и горных отношений. Данное положение было изменено упомянутыми Основами 1993 г. В этом направлении с принятием Лесного кодекса Российской Федерации делается значительный шаг вперед разграничена сфера действия соответствующих отраслей права и в то же время установлена между ними взаимосвязь:

лесное законодательство регулирует лесные отношения, то есть распространяется на леса, входящие и не входящие в лесной фонд и на земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью;

лесное и земельное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны земель лесного фонда; .

гражданское, земельное, водное законодательство, законодательство о растительном мире, соответствующие статьи Лесного кодекса Российской Федерации регулируют отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности (подробнее см. ст. 5 ЛК РФ);

гражданское и иное законодательство Российской Федерации регулирует отношения по использованию различных видов лесной продукции.

Кодексом устанавливаются параметры и пределы действия административного законодательства, законодательства о животном мире и т. п. Все это немаловажно, так как в условиях перехода к рыночным отношениям необходимо отграничить разные виды отношений (лесные, имущественные и др.) друг от друга, обеспечить их законодательное регулирование в интересах рационального лесопользования, обеспечения прав и свобод человека.

Достаточно напомнить, что согласно ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Таким образом, приоритет лесного законодательства в регулировании указанных отношений закрепляется, как Лесным кодексом, так и ГК РФ, что находит отражение в нормах этих законодательных актов. Разумеется, практика покажет, в какой мере законодателю удалось разделить и одновременно совместить регулирование пользования, владения и распоряжения лесами в зависимости от предмета и метода регулирования.

Узловыми моментами в лесном законодательстве являются проблемы регулирования объектов и субъектов лесных отношений.

Объектами лесных отношений признаются лесной фонд Российской Федерации, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно-кустарниковая растительность. Такая непростая конструкция предполагает апробирование в реальной жизни, нуждается в научном комментировании и разъяснении.

Участниками лесных отношений считаются Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (их органы государственной власти в пределах своей компетенции), муниципальные образования (органы местного самоуправления), граждане и юридические' лица, осущестцляющие вс-дение лесного хозяйства и (или) использование лесного фонда, а также лесов, не входящих в лесной фонд.

Ключевым положением Лесного кодекса является регулирование прав собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в лесной фонд, - по этим вопросам Кодекс вносит ясность в проблемы, не решенные Основами 1993 г.

Принципиальными можно считать следующие моменты:

определение содержания права собственности Лесным кодексом, гражданским и земельным законодательством Российской Федерации;

нахождение лесного фонда и расположенных на землях обороны лесов в федеральной государственной собственности;

предоставление гражданам и юридическим лицам участков лесного фонда на праве: аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования;

передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федорации;

регулирование федеральным законом форм собственности на леса, расположенные на землях городских поселений;

право собственности граждан и юридических лиц на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на их земельном участке;

развитие лесных сервитутов, то есть института свободного и бесплатного пребывания граждан в лесах для сбора дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, лекарственных растений, охоты и т. д., если иное не предусматривается законодательством.

Усиление государственных функций в области лесных отношений и некоторые ограничения частных форм владения лесами можно наблюдать в России уже в конце XIX в.: Лесоохранительный закон 1888 г. и Лесной устав 1913 г. (входившие в Свод законов Российской империи) предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство. Хозяин леса, признанного защитным, оказывался под надзором государства, его права урезались настолько, что лес переставал быть источником прибыли. Созданные лесоохранительные комитеты, включавшие представителей местных администраций, губернатора, определяли социальную значимость лесов с вытекающими отсюда последствиями.

Исходя из общественно-социальной значимости лесов специальный раздел в Лесном кодексе посвящен государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Он включает три группы норм: об основах государственного управления (полномочия Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, основные принципы государственного управления), о системе органов исполнительной власти (федеральные, субъектов Федерации, специально уполномоченный орган государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов и переданных Правительством областях управления), об основах организации лесного хозяйства (деление лесов на группы и отнесение их к категориям защитности, порядок установления возраста рубок и утверждение расчетной лесосеки, перевод лесных земель из одной категории в другую, государственный учет лесного фонда, лесной кадастр, мониторинг, лесоустройство, государственный контроль, государственная лесная охрана Российской Федерации и т. д.).

Странам с развитой рыночной экономикой не чуждо осуществление государственного управления лесами, закрепление их за государством. В Европе не более половины лесных земель находится в частной собственности: доля общественных земель варьируется от 15 % в Исландии до 99 % в Турции. В Канаде общественные леса составляют 94%, в США - 39 %. При этом размежевание собственности и управления следующее: в Канаде федерации принадлежит около 1/10, а провинциям - около 9/10 лесов, находящихся в собственности государства; в США на долю федеральных приходится 2/3 государственных лесов, а на долю штатов и местных общественных образований - около 1/3 лесов.

Во многих странах государство, власти приобретают находящиеся в частном владении леса, которые могут иметь природоохранные, заповедные функции. На характере управления и форм собственности сказываются исторические (время освоения, завоевания), социальные, политические факторы, тенденции к объявлению важнейших природных ресурсов и всей окружающей среды общенациональным благом, предметом публичного регулирования. Понятно, что крайности здесь, как и в любом деле, недопустимы, их следует предупреждать и пресекать с позиции обеспечения высшей ценности - признания и гарантированности прав и свобод человека и гражданина, которые должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, обеспечиваться правосудием.

В этой связи необходимо обратить внимание на раздел Лесного кодекса, посвященный разрешению споров и ответственности за нарушение лесного законодательства. Как общее правило предусматривается судебный порядок разрешения конфликтов в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Этому способствует действующее сегодня в России подробное законодательство о судебной системе, Верховном Суде и судах общей юрисдикции, Высшем Арбитражном Суде и арбитражных судах, гражданском и арбитражном процессе и т. д.

Однако Кодексом допускается и административный порядок разрешения споров - "только в случаях, предусмотренных федеральным законом". Комментатором и сотрудникам правоприменительных органов предстоит ответственная работа по выявлению и толкованию этих случаев, обеспечению последовательной реализации принципов судебно-правовой реформы.

Сам Кодекс не устанавливает новых норм административной и уголовной ответственности: они предусматриваются в Кодексе об административных правонарушениях и в Уголовном кодексе Россииской федерации, что обусловливается правилами законодательной техники, необходимостью сосредоточения санкций за правонарушения в одном отраслевом акте, принадлежащем к административному, уголовному праву или иной отрасли права. Но в Кодексе подтверждаются, во-первых, полномочия федеральной лесной службы и ее территориальных органов по наложению штрафов за административные правонарушения, а во-вторых, оправдавшие себя виды воздействий на правонарушителей - обязанности возмещения причиненного вреда, недействительность сделок, совершенных с нарушением лесного законодательства. Здесь также проявляется системность российского законодательства, взаимодействие и "экологизация" различных отраслей права.

Стремление современного общества регулировать законом непосредственно, напрямую поведение физических и юридических лиц находит отражение в соответствующих разделах и главах Лесного кодекса, касающихся использования (основные требования, виды лесопользования, лицензирование, права и обязанности лесопользователей, гарантии), воспроизводства (цели, требования, порядок, обязанности), охраны и защиты лесов (цели и задачи, порядок осуществления мероприятий, обязанности, в том числе по защите от пожаров, от вредителей и болезней леса, участие граждан и общественности).

Актуальным является регулирование платежей за пользование лесным фондом (видов платежей за пользование лесным фондом, лесных подателей, арендой платы, распределения и использования средств, получаемых при взимании платежей за пользование лесным фондом). С этим связаны и льготы по платежам за пользование лесным фондом, а также финансирование расходов на государственное управление и на ведение лесного хозяйства. На сегодняшний день не все здесь урегулировано законом, кое-что остается неясным. Отсюда - известный простор в правоприменении в принятии и действии подзаконных актов.

Логика прямого, непосредственного регулирования лесных отношений наиболее явно прослеживается в Особенной части Лесного кодекса, где предусматриваются особенности использования:

лесного фонда - заготовка древесины, способы рубок в зависимости от группы лесов и категории защитности лесов первой группы, правила рубки, организация и порядок заготовки древесины при рубках, объем заготовки древесины при рубках главного пользования, определение объема заготовки древесины при рубках промежуточного пользования и прочих рубках, порядок заготовки живицы (сиропообразного смолистого вещества, выделяющегося при ранении хвойных деревьев, основного сырья для получения канифоли и скипидара), порядок заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования, пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей, в пограничных зонах, на особо охраняемых природных территориях и др.;

лесов, не входящих в лесной фонд, - общие требования, использование лесов, расположенных на землях обороны, на землях городских поселений (бывшие городские леса, порядок ведения которых теперь относится к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации; государственный контроль за городскими лесами призваны осуществлять вышеназванные органы совместно с федеральным органом управления лесным хозяйством и уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды - Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды - Госкомэкологией);

древесно-кустарниковой растительности - расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного транспорта, автомобильного транспорта и водного фонда. В Кодексе даются определения этой растительности, имеющие правовые последствия в виде разных режимов их использования и охраны.

Итак, Лесной кодекс принят и вступил в действие. Дискуссии о тех или иных формулировках, их декларативности и наполненности закончены. Теперь необходимо направить все силы, энергию и средства на его реализацию в интересах рационального и неистощительного использования лесов, их охраны, защиты и воспроизводства исходя из принципов устойчивого, управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем. На повестке дня повышение экологического ресурсного потенциала лесов, удовлетворение потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного многоцелевого лесопользования. Хочется надеяться, что провозглашенные законом задачи и цели будут достигнуты и "лесной" правопорядок будет обеспечен.

Нельзя не сказать, что подобные цели провозглашались и в Основах лесного законодательства 1993 г., однако за прошедшее время социальная, нравственная, экологическая ситуация изменилась практически во всех сферах жизни, особенно в политике, экономике и управлении. В силу этого задачи рационального использования и охраны лесов не только не сняты с повестки дня, но стали еще более актуальными, значительно усложнились. Возникла необходимость приведения лесного законодательства в соответствие с изменившимися условиями, а заодно и потребность в усовершенствовании некоторых положений данной отрасли законодательства. На практике все это привело к необходимости издания нового лесного закона Российской Федерации, который и представлен в настоящем издании имеете с постатейным комментарием.

Характеристика новых черт Лесного кодекса Российской Федерации может стать темой специального научного исследования. Если не считать конъюнктурных нововведений, то следовало бы обратить особое инимание на такие новые положения, как права собственности на лесные участки, более детальное урегулирование разрешительного порядка лесоиользования, сочетание административных и гражданско-иравопых способов правового регулирования лесных отношений, узаконение практики регулирования лесных отношений с помощью федерального закона, сохранение и укрепление государственных начал управления, комплекс правил по экономическому регулированию использования, восстановления и охраны лесов.

Что касается актуальных сегодня и в перспективе отношений собственности на леса, примечательным является осторожный подход к внедрению многообразия форм и видов собственности. Сколь бы ни поддались мы эйфории по поводу рыночных отношений, леса остаются той "вещью", которая вряд ли в большей своей части без ущерба для страны может быть полностью обращена в частную соостиснность. Законодатель в данном случае проявил достаточно благоразумия и уважения к исторической традиции и преемственности в праве, закрепив в ст. 19 приоритетность государственной собственности - (федеральной и субъектов Федерации - на леса и зафиксировав в последующих статьях возможности граждан. Некоторым шагом на пути выработки "рыночной" психологии являются указания о том, что содержание права собственности на лесные объекты определяется настоящим Кодексом: и гражданским законодательством к природным объектам и правам пользования ими применяются общие правила гражданского законодательства об объектах гражданских прав, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

В юридической теории и практике существует презумпция качественного превосходства нового закона по отношению к старому. Иначе говоря, предполагается, что каждый новый закон должен быть лучше того, который он заменил. Будем надеяться, что настоящий Лесной кодекс Российской Федерации не изменит этой доброй традиции.

Настоящий Комментарий является постатейным и носит преимущественно (а зачастую исключительно) правовой, юридический характер, что определяется потребностями практики правоприменения, правоохраны. Это означает, что он составлен не по разделам, главам либо институтам лесного права (хотя Кодекс содержит немало физико-географических и иных естественно-научных понятий и определений, а также деклараций и рекомендаций), а последовательно - по статьям и нормам Кодекса.

Правовая направленность Комментария объясняется также попыткой разъяснить нормы Лесного кодекса с позиций:

теории - науки лесного, природоресурсного, экологического и иных отраслей права;

системы российского законодательства, в том числе в широком смысле - с точки зрения принятых в развитие лесного законодательства подзаконных, нормативных, правовых актов;

практики - в частности, актов индивидуального значения, правоприменения. Такое объединение часто помогает лучше понять замысел законодателя, а также пути применения закона и возникающие в связи с этим проблемы.

Не все комментарии к статьям получились равноценными как по количеству, объему материала, так и по качеству. Не во всем тут заслуга и вина авторов, ибо некоторые статьи Лесного кодекса содержат больше нормативного материала, оснований для разъяснений и объяснений, для использования и толкования подзаконных актов; в иных статьях такого материала меньше, они скорее нуждаются в апробировании практикой, в разъяснениях со стороны законодателей, правоприменительных органов. Кроме того, авторы старались избежать повторов, дублирования там, где это возможно, отсылая читателя к уже сказанному. В ряде случаев авторы пытались дать самостоятельное разъяснение и толкование терминов, встречающихся в Кодексе, основываясь, разумеется, на положениях комментируемого Закона.

Однако в Комментарии использовались и иные, не имеющие обязательного характера терминологические разработки - Терминология по природным ресурсам земли, 1975; Указатель терминов и сокращений по охране окружающей среды на русском и английском языках, 1982; 2-изд. 1986; Словарь терминов и понятий, связанных с охраной живой природы (Н. Ф. Реймерс, А. В. Яблоков), 1982; Справочник по охране природы, 1980, 1986; Природопользование. Словарь-справочник (Н. Ф. Реймерс), 1980; Советский энциклопедический словарь; ГОСТы; юридические словари и энциклопедии.

В силу того что некоторые положения Кодекса оказались достаточно новыми, а в ряде случаев противоречивыми и неясными, порой мало исследованными как теоретически, так и практически, в Комментарии появились авторские разработки и рекомендации: часть из них была апробирована в ходе законопроектной работы, научных обсуждений, при чтении лекций, хочется надеяться, что они представляют интерес для читателя и могут принести реальную пользу.

Излишне напоминать, что Комментарий не имеет обязательной силы, а носит лишь рекомендательный характер, и степень его воздействия зависит от авторитета составителей и мотивированности, убедительности их доводов. Заметим, что составители старались не столько критиковать новый закон (как это модно делать сегодня), сколько помочь его понять, осмыслить замысел законодателя, оказать содействие правоприменителю (критиков как законов, указов, постановлений, так и хода их реализации у нас сейчас хватает). Мы хотим, чтобы Россия на деле стала демократическим, правовым, социальным государством, и для этого необходимо не расшатывание ее правовой основы, а обеспечение режима неуклонной законности и правопорядка, соблюдения прав граждан на благоприятную природную среду.

В большинстве случаев в Комментарии называются нормы Конституции Российской Федерации, акты, имеющие отношение к теме, приводятся данные об их опубликовании, что должно помочь читателю разобраться, отыскать документ, использовать его в процессе уяснения и применения Лесного кодекса. Порой в Комментарии полагается основное содержание подзаконного акта, однако делать это повсеместно не представляется возможным ввиду множественности статей Кодекса и обилия развивающих его актов. Расчет делается на вдумчивого читателя, для которого Комментарий станет подспорьем в поисках, размышлениях, в дальнейшей углублепной работе.

Не на все возникающие вопросы удалось найти и дать развернутые ответы: для некоторых из них недостаточно практики, в ряде случаев отсутствуют подзаконные акты, по некоторым вопросам авторам не удалось выработать единую точку зрения: для таких подходов сам закон оставляет возможности, и время покажет, по какому направлению пойдет развитие некоторых аспектов лесных правоотношений, да и всей правовой системы в целом, ведь она находится в постоянном движении, реформировании.

Авторский коллектив включает в основном ученых Института законодательства и сравнительного правоведения и ученых Международного института леса - специалистов в данной области, активных участников разработки концепции и текста лесных законов II российской правовой системы, в большинстве своем - членов Высшего экологического совета при Государственной Думе.

Поскольку комментируемая материя является в чем-то дискуссионной, авторскому коллективу будет интересно узнать мнение читателей по поднятым проблемам; рассмотрение некоторых из них может быть усовершенствовано, улучшено и расширено в последующих изданиях. Отклики, предложения и замечания просьба присылать по адресу: 117218, Москва, Б. Черемушкинская ул. д. 34. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Праиительстве Российской Федерации.

Сентябрь 1997

Доктор юридических наук,

профессор

Боголюбов С.Д.