"Правовое обеспечение местного самоуправления" (Замотаев А., Российская юстиция, 1996, N 9)

Правовое обеспечение местного самоуправления

Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает необходимость наличия муниципальной собственности в муниципальном образовании (абз.2 п.1 ст.1), но не определяет, каков должен быть объем этой собственности. Более того, пункт 3 статьи 61 указанного Федерального закона устанавливает, что "отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу настоящего Федерального закона не является основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования".

Устав города Москвы (п."д" ст.23, 29) предусматривает возможность существования "собственности территориальной единицы города Москвы", при этом район указан в перечне соответствующих территориальных единиц.

Порядок формирования муниципальной собственности находится под контролем органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку согласно п.1 ст.61 указанного Федерального закона "субъекты Российской федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением предметов ведения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями".

Таким образом, с учетом ранее изложенной позиции о порядке упомянутого разграничения пределов ведения, опасение, что создание внутригородских муниципальных образований приведет к растаскиванию городской собственности по "муниципальным углам" представляется не имеющим правовых оснований.

В отличие от иных вопросов местного значения, не попавших в перечень полномочий районных органов власти согласно Уставу города Москвы, вопрос установления местных налогов и сборов предусмотрен Конституцией Российской Федерации (ч.1 ст.132) как вопрос местного значения.

Допустимо ли наделение этими полномочиями органов власти районов? И, в частности, допустимы ли различные ставки одних и тех же налогов в различных районах?

Под налогами и сборами согласно Закону Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ч.1 ст.2) понимаются обязательные взносы в бюджеты или во внебюджетные фонды, осуществляемые плательщиками в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами.

Перечень местных налогов указан в ст.21 упомянутого Закона Российской Федерации (в общей сложности таковых предусмотрено 22). С точки зрения полномочий органов местного самоуправления местные налоги и сборы делятся на три части. Во-первых, - это налоги и сборы, введенные законодательными актами Российской Федерации, конкретные ставки по которым устанавливаются представительными органами местного самоуправления в пределах, предусмотренных в указанных законодательных актах, - к ним относятся налог на имущество физических лиц, земельный налог и регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Во-вторых, - это налоги и сборы, которые могут вводиться решениями представительных органов местного самоуправления и по которым указанным Законом Российской Федерации установлены предельные ставки платежей - это налоги на рекламу, на перепродажу автомобилей; сборы с владельцев собак, за право проведения местных аукционов и лотерей, за право торговли вино-водочными изделиями, за выдачу ордера на квартиру, за право использования местной символики, за выигрыш на бегах, за участие в игре на тотализаторе на ипподроме, целевые сборы на содержание милиции, на благоустройство территории. В-третьих, - это налоги и сборы, по которым представительные органы местного самоуправления вправе принимать решение о введении платежа и устанавливать его ставку. К таковым относятся налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; сборы за право торговли, за парковку автотранспорта, за открытие игорного бизнеса, за уборку территории, за право проведения кино- и телесъемок, за участие в бегах на ипподромах, курортный сбор.

Указанный Закон Российской Федерации был принят до вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации. Согласно пункту 2 Раздела второго Конституции "законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации". Аналогичные положения в отношении действия норм муниципального права после вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержатся в п.3 ст.7 и п.2 ст.55 названного Федерального закона. В связи с этим, исходя из ст.12 Конституции, установившей, что "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно"; ч.1 ст.132 Конституции, предоставившей органам местного самоуправления право на самостоятельное установление местных налогов и сборов; отсутствия в Конституции и в указанном Законе Российской Федерации запрета на расширение перечня местных налогов; в соответствии с логикой части второй п.2 ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определившей, что муниципальное образование вправе принимать к своему ведению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к иному ведению,-можно сделать вывод, что органы местного самоуправления вправе устанавливать налоги и сборы и не предусмотренные Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в случае, если эти платежи не отнесены законом к иному налоговому уровню.

Право органов власти на собственную налоговую политику является мощным рычагом индикативного воздействия на экономическую, экологическую, криминальную и т.д. ситуации. Рассматривая право представительных органов местного самоуправления на установление местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате (подп.4 п.3 ст.15, п.1 ст.39 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), в качестве права формирования механизма стимулирования расширения либо сокращения отдельных видов налогооблагаемой деятельности на территории муниципального образования, а также исходя из различий в экономическом, экологическом и т.д. положении разных частей крупного города, нет оснований считать недопустимым установление различных ставок в различных внутригородских муниципальных образованиях таких, к примеру, сборов, как сборы за право торговли, за парковку автотранспорта, за открытие игорного бизнеса, за право использования местной символики.

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.8) правовым актом, регламентирующим конкретные вопросы организации местного самоуправления в муниципальном образовании, является устав этого муниципального образования, разрабатываемый муниципальным образованием самостоятельно и принимаемый представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

По-видимому, у мэра Москвы и Московской городской Думы, являющихся авторами и проводниками в жизнь Устава города Москвы, не возникало бы возражений против организации местного самоуправления в районах, если бы уставы муниципальных образований (уставы районов в городе) в гарантированном порядке повторяли нормы статей Устава города, регламентирующих правовое положение районов. Однако в настоящее время таких гарантий дать нельзя, поскольку, как было ранее отмечено, ряд вопросов, отнесенных Федеральным законом к вопросам местного значения, не отражен в полномочиях районных органов власти, определенных Уставом Москвы. В случае же обретения районами статуса муниципальных образований нельзя исключить, что органы власти этих муниципальных образований станут претендовать на внесение в районные уставы полномочий, выходящих за пределы, предоставленные районам Уставом Москвы. А негативные последствия "суверенизации" районов известны из опыта политической жизни Москвы 1990-1993 годов.

В данной, гипотетической в настоящее время, конфликтной ситуации в пользу каждой из сторон есть аргументы, опирающиеся на нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

С одной стороны - п.1 ст.6 Федерального закона относит к ведению муниципальных образований вопросы местного значения, перечень которых дан в ч.1 п.2 этой статьи. Часть вторая того же пункта определяет полномочия субъектов Российской Федерации в отношении определения вопросов местного значения, а именно, наделяет субъектов Российской Федерации правом расширять своими законами установленный в ст.6 Федерального закона перечень вопросов местного значения. Таким образом, поскольку данным Законом не предусмотрена возможность сужения субъектами Российской Федерации установленного круга вопросов местного значения, а п.3 ст.7 и ст.43 Закона определяют, что законы субъектов Российской Федерации не могут ограничивать гарантированные данным Федеральным законом права местного самоуправления, любое муниципальное образование вправе принять к своему ведению каждый из установленных Законом вопросов местного значения. Более того, исходя из п.5 ст.14 Закона, запретившего осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, а также из определения местного самоуправления (п.1 ст.2 Закона), согласно которому под местным самоуправлением понимается деятельность по решению вопросов местного значения, органы государственной власти и государственные должностные лица не вправе принимать решения ни по одному из вопросов местного значения, указанных в п.2 ст.6 Федерального закона.

С другой стороны - перечень, данный в части первой п.2 ст.6 Закона, излагает предметы ведения местного самоуправления, а не конкретные полномочия органов местного самоуправления. Установление же полномочий должно осуществляться не путем механического воспроизведения указанного перечня, а исходя из него, в соответствии с предусмотренным п.1 ст.61 указанного Закона разграничением полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. При этом, согласно ранее приведенным рассуждениям, упомянутое разграничение полномочий в городах федерального значения должно осуществляться уставом города федерального значения. Таким образом, установление норм, конкретизирующих пределы полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, отнесенных к таковым указанным Федеральным законом, не выходит за пределы компетенции субъектов Российской Федерации и не является умалением федеральных гарантий местного самоуправления.

Данная коллизия является не только теоретико-юридической, но и затрагивает практические вопросы существования города как единого целого. Собственно в значительной мере именно исходя из опасения, что организация местного самоуправления в районах приведет к нарушению управляемости городом, как целостным образованием с единым экономическим пространством, с единым коммунальным хозяйством, службами жизнеобеспечения населения и т.д., в Уставе Москвы и предусмотрена административная автономия районов, а не осуществление в них местного самоуправления.

Для разрешения изложенной неоднозначной ситуации целесообразно внести в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" поправку, устанавливающую, что вопросы, отнесенные данным Федеральным законом к вопросам местного значения, в городах федерального значения могут быть отнесены к ведению городских органов государственной власти в части, гарантирующей осуществление функций жизнеобеспечения населения, реализация которых возможна исключительно на общегородском уровне, а также поправку, регулирующую порядок установления разграничения полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Данное предложение формализовано в прилагаемом проекте федерального закона "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Как уже отмечалось, осуществление местного самоуправления в городах федерального значения исключительно на уровне города не соответствует содержанию понятия местного самоуправления и положениям Европейской Хартии о местном самоуправлении, игнорировать которую Россия как член Совета Европы не вправе. Представляется, однако, что определенные в Уставе города Москвы полномочия районных властей могут рассматриваться как потенциальная основа для осуществления в их рамках местного самоуправления в районах. Для перехода районов от нынешнего правового положения внутригородских административно-территориальных единиц к статусу муниципальных образований необходимо предоставление населению районов (непосредственно или через представителей) следующих прав:

а) на принятие к самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного (районного) значения;

б) на самостоятельное определение структуры органов власти (органов местного самоуправления) района, т.е., в первую очередь, права на самостоятельное определение перечня и полномочий органов власти района, обладающих правом решать вопросы местного значения;

в) на формирование, утверждение и исполнение районного бюджета.

Потенциал для такого развития событий в Уставе города Москвы заложен.

1. Дополнить статью 5 частью второй следующего содержания:

"Разграничение полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями осуществляется конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами".

2. Дополнить пункт 3 статьи 6 частью третьей следующего содержания:

"Органы государственной власти городов федерального значения вправе принимать к своему рассмотрению вопросы местного значения, указанные в части первой пункта 2 настоящей статьи, в части осуществления полномочий по обеспечению жизнедеятельности населения города федерального значения, реализация которых возможна исключительно на уровне города".

Замотаев А.