"Местное самоуправление в городском районе" (Замотаев А., "Российская юстиция", 1996, N 8)

Местное самоуправление в городском районе

Как было показано, нормы действующего федерального законодательства не требуют обязательности организации местного самоуправления на уровне городского поселения. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускает существование муниципального образования, являющегося частью поселения, частью города федерального значения в данном случае. Но есть ли необходимость в осуществлении местного самоуправления в таких территориях? Ведь город - это единое целостное образование.

Такие вопросы, как проведение экономической, экологической, градостроительной, жилищной, социальной политики, обеспечение горожан транспортными, коммунальными услугами и т.д. невозможно разделить на множество самостоятельных проблем внутригородских муниципальных образований.

Объективность общегородских интересов сомнений не вызывает. Но в городах, тем более таких крупных, как Москва и Санкт-Петербург, существуют и локальные, внутригородские интересы, далеко не всегда совпадающие с общегородскими. А необходимость сочетания различных интересов, уважение к интересам меньшинства - это требование демократического государственного устройства. Механизмом сочетания этих интересов может быть взаимодействие городских органов власти с органами власти внутригородских самоуправляющихся территорий.

К примеру, формирование архитектурного облика города - проблема безусловно общегородская. Но когда речь идет о так называемой точечной застройке в сложившемся жилом квартале, то проблемы данной конкретной стройки затрагивают интересы не всего города, а в первую очередь жителей соседних со стройкой домов. В этой ситуации общегородские интересы объективно совпадают с интересами части населения города. Подобных примеров можно привести множество.

Кроме того, вышеупомянутые городские проблемы наряду с общегородской составляющей имеют и свою локальную специфику. Отличаются проблемы экономического развития центра и "спальных" районов; отличаются экологические проблемы районов, прилегающих к промышленным зонам, транспортным магистралям и к лесопарковым массивам; отличаются демографические проблемы районов-новостроек и районов старой застройки; отличаются транспортные проблемы районов, по территории которых проложены линии метрополитена, и районов, где нет этого вида транспорта, и т.д.

Ясно, что в принципе невозможно выделить территорию, жителей которой отличали бы абсолютно обособленные интересы. Зоны со специфическими экологическими, экономическими, демографическими и прочими проблемами, как правило, не совпадают. Если исходить из интересов каждого отдельного гражданина, то жителей дома объединяют общие интересы по благоустройству своего двора; свои интересы имеются у жителей, чьи дети посещают одни и те же школы или детские сады, у пользователей автостоянки, у жителей, обслуживаемых одной и той же эксплуатационной организацией, пользующихся одними и теми же магазинами, медицинскими учреждениями, транспортными маршрутами и т.д. и т.п.

Представляется, что в данной ситуации необходимо сочетание различных факторов. В качестве одного из вариантов решения проблемы предлагаются следующие критерии, по которым можно выделить внутригородскую территорию местного самоуправления:

а) общность интересов большинства жителей в пользовании торгово-бытовыми, детскими, медицинскими и иными учреждениями и предприятиями, расположенными на соответствующей территории и обеспечивающими повседневные потребности населения;

б) обособленность внутригородской территории (ограниченность естественными или искусственными объектами - транспортными магистралями, зонами промышленной застройки, реками и т.п.; обособленность новостройки от расположенного по соседству ранее сформировавшегося жилого района; обособленность квартала, заселенного в основном работниками одного предприятия, и т.д.);

в) компактность территории;

г) обозримость территории, т.е. наличие у жителей субъективного ощущения, что любая точка этой территории находится неподалеку от их дома.

Эти критерии направлены на обеспечение интереса у жителей к проблемам, затрагивающим территориальное образование в целом; на формирование территории, обладающей определенной собственной инфраструктурой; на недопустимость создания как микроскопических внутридворовых муниципальных образований, так и необъятных районов, соизмеримых по населению с крупными городами России.

Определение предметов ведения
внутригородских муниципальных образовании

Наличие разграничения полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями предусмотрено п.1 ст.61 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но процедура его в данном Законе не установлена. При решении этой проблемы целесообразно воспользоваться применением правовых норм по аналогии.

Указанный Федеральный закон (п.3 ст.6) установил:

"В случае, если на территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается".

Приведенная норма регулирует ситуацию многоуровневой системы местного самоуправления. При этом, в отношении муниципальных образований субъект Российской Федерации выступает в роли арбитра, разграничивая предметы ведения муниципальных образований разных уровней, но в отношении города, являющегося в данном случае объемлющим муниципальным образованием, предусмотрено исключение - разграничение предметов ведения между городом и внутригородскими муниципальными образованиями отнесено к компетенции основного правового акта города.

О сходности правоотношений, позволяющих в данном случае пользоваться аналогией закона, свидетельствует то, что в обоих случаях речь идет о территориальных образованиях, в рамках которых народ осуществляет принадлежащую ему власть и от имени которых осуществляется власть; что регулируются взаимоотношения между целым, являющимся населенной территорией, и его организационно обособленной частью, также являющейся населенной территорией; что между целым и частью отсутствует соподчиненность, а взаимоотношения строятся на близких с правовой точки зрения основаниях - в одном случае на основе разграничения предметов ведения, во втором - на основе разграничения полномочий.

Исходя из логики процитированной нормы федерального закона, в соответствии с п.13 ст.5 этого Закона, согласно которому "особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций" регулируются законами субъектов Российской Федерации, с учетом статуса устава субъекта Российской Федерации как его основного закона, можно сделать вывод, что вопросы разграничения предметов ведения субъекта Российской Федерации (в том числе города федерального значения) и муниципальных образований должны регламентироваться уставом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Вопрос разграничения полномочий между органами власти города и отдельных его частей объективен и встает независимо от того, каким образом организованы в городе властные структуры. Децентрализация функций - объективное требование управления крупным объектом, а многомиллионные города федерального значения относятся к таковым. Необходимость существования органов власти, осуществляющих свои полномочия на территории части города, сомнению никем и не подвергается. Различаются позиции в том, должны ли эти органы власти быть территориальными подразделениями органов исполнительной власти города или органами власти, формируемыми населением соответствующей территории (непосредственно или через представителей) и ответственные перед этим населением. В зависимости от подхода различается и порядок установления полномочий территориальных органов власти.

Полномочия подразделений органов исполнительной власти города, как правило, определяются решением руководства городской администрации.

В случае создания внутригородских муниципальных образований задача усложняется. Каждое муниципальное образование в соответствии с ч.2 п.2 ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" вправе претендовать на принятие к своему ведению тридцати вопросов местного значения, отнесенных к таковым этим Законом. Однако конкретное наполнение этих тридцати вопросов зависит от разграничения полномочий между муниципальными образованиями и городом федерального значения как субъектом Российской Федерации.

Вопрос реальности осуществления местного самоуправления во внутригородских муниципальных образованиях целесообразно рассмотреть исходя из действующего, зафиксированного в Уставе города Москвы разграничения полномочий между городом Москвой и районами в городе.

В ст.17 Устава район определяется как территориальная единица города Москвы, образуемая "с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующей территории, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры, возможностей решения местных вопросов в интересах населения района". Несложно увидеть в этой формулировке отзвук нормы ч.1 ст.131 Конституции Российской Федерации: "Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций".

Согласно ч.4 ст.67 Устава города Москвы к функциям и полномочиям районных органов власти относятся:

"а) формирование, утверждение, исполнение сметы доходов и расходов района с учетом средств, предусмотренных в бюджете города для передачи району в виде финансовых ресурсов, а также собственных источников доходов и заемных средств; в случаях, предусмотренных ст.42 настоящего Устава,формирование, утверждение и исполнение бюджета района;

б) управление собственностью города, переданной району в хозяйственное ведение или оперативное управление; содержание и ремонт жилищного фонда, внутриквартальных дорог, проездов, инженерных сетей и сооружений, объектов социально-бытового назначения; уборка и благоустройство территории района; внесение в органы власти города предложений по строительству школ, дошкольных учреждений, поликлиник, аптек, спортивных сооружений и других объектов, предоставление земельных участков под застройку на территории районов;

в) учет граждан, нуждающихся в социальной защите, разработка и реализация районных программ и формирование районных фондов социальной защиты инвалидов, одиноких и престарелых граждан, членов семей погибших военнослужащих, малоимущих и других граждан, нуждающихся в социальной защите; организация столовых для малоимущих; предоставление мест на автостоянках и мест для гаражей, земельных участков для садоводства и огородничества в пределах выделенных району лимитов; организация работы с детьми и подростками по месту жительства;

г) контроль за деятельностью предприятий, учреждений и организаций на территории района, в том числе предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания независимо от форм собственности в пределах имеющихся полномочий;

д) организация и координация деятельности административной наблюдательной, межведомственной и других комиссий, районных служб административно-технической и торговой инспекций, органов санитарно-эпидемиологического надзора, пожарного надзора, загса, статистической службы, других территориальных подразделений и отделений органов городской администрации; взаимодействие с органами Главного управления внутренних дел Москвы по вопросам охраны общественного порядка на территории района и органами ГАИ города Москвы по вопросам организации движения транспорта на территории района;

е) участие в организационном и материально-техническом обеспечении выборов и референдумов; обеспечение деятельности органов территориального общественного самоуправления, общественных организаций и объединений, средств массовой информации на территории района; содействие благотворительным организациям; рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, индивидуальных и коллективных обращений;

ж) осуществление в соот