"Правовое регулирование производства и сбыта сельскохозяйственной продукции" (Андреева Л., "Российская юстиция", 1998, N 9)

Правовое регулирование производства и сбыта
сельскохозяйственной продукции

Сельское хозяйство - одна из отраслей, объективно нуждающихся в государственных поддержке и регулировании. Обеспечение национальной продовольственной безопасности является в настоящее время одной из приоритетных задач. Поэтому вполне понятны действия верхней палаты Федерального Собрания - Совета Федерации, который принял решение о внесении в 1998 году на рассмотрение Государственной Думы в порядке законодательной инициативы проектов федеральных законов "О паритете цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию" и "О государственном регулировании импорта продовольствия".

Основные направления государственного регулирования агропромышленного производства определены в Федеральном законе от 14 июля 1997 г. "О государственном регулировании агропромышленного производства". В нем предусмотрены, в частности, меры государственного воздействия на формирование и функционирование рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия (далее - сельхозпродукции). Прежде всего в Законе закреплен принцип свободной реализации производимой сельхозпродукции товаропроизводителями, предусмотрено обеспечение гарантированности сбыта отдельных видов продукции, внедрение системы залога приобретенной в собственность государства продукции, осуществление мероприятий по стабилизации рынка путем проведения закупочных и товарных интервенций, установление гарантированных цен на сельхозпродукцию, предоставление различных дотаций и компенсаций сельскохозяйственным товаропроизводителям и т.д.

Однако механизм реализации этого очень важного закона до конца не разработан. Предусмотренные в нем некоторые правительственные акты, которые следует принять, до сих пор не приняты.

В постановлении Правительства РФ от 15 апреля 1998 г. "Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1998 году" предусмотрен ряд конкретных мер поддержки сельскохозяйственного производства, определены объемы производства основных видов продукции, поставлена задача создания рыночной инфраструктуры.

Для многочисленных товаропроизводителей очень большое значение имеет обеспечение стабильной реализации производимой ими продукции, что невозможно без развитой инфраструктуры оптового рынка.

В опубликованной Концепции развития инфраструктуры товарных рынков Российской Федерации (см.: Оптовый рынок. 1998. N 4) отмечается необходимость создания федеральной информационной системы, обеспечивающей товаропроизводителей оперативной информацией о спросе и предложении товаров, ценах, условиях поставки, развитии оптово-посреднических организаций, складского хозяйства, тароупаковочной индустрии, оптовых продовольственных рынков и других рыночных структур.

Одной из основных составляющих рынка сельхозпродукции является рынок государственных закупок. Правовой базой являются здесь Федеральные законы "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", "О государственном оборонном заказе".

Установлены два уровня формирования госзаказов на закупку и поставку сельхозпродукции - для федеральных госнужд (федеральный фонд) и региональных госнужд (региональные фонды).

Первоначально функции госзаказчика были возложены на Федеральную продовольственную корпорацию, созданную в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 октября 1994 г. N 1121 "О создании Федеральной продовольственной корпорации и системы оптовых продовольственных рынков". Помимо функций госзаказчика, Федеральная продовольственная корпорация должна была организовывать товарные интервенции для стабилизации рынка, содействовать экспортно-импортным операциям на продовольственном рынке и развивать рыночную инфраструктуру.

Госзаказчику законом предоставлено право передавать выполнение части своих функций по формированию и размещению заказов для госнужд другим субъектам. Федеральная продовольственная корпорация (ФПК) использовала предоставленное законом право и передавала на договорной основе функции госзаказчика другим посредникам, получая от этого вознаграждение, что в конечном счете увеличивало стоимость продукции.

Поставленные перед ней задачи ФПК не выполнила. Особенно катастрофическое положение сложилось с обеспечением продовольствием военнослужащих Минобороны, поставщиком которого также выступала ФПК.

В этих условиях для формирования федерального продовольственного фонда Правительством РФ стали привлекаться финансово-промышленные группы (см.: постановление Правительства РФ от 27 января 1996 г. N 62 "О привлечении финансово-промышленной группы "Союзагропром" к формированию федерального фонда продовольствия"; постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1446 "О финансово-промышленной группе "Каменская агропромышленная финансовая группа").

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. N 1224 "О создании государственного унитарного предприятия "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка" при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" ФПК была ликвидирована и на ее основе создано Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка.

Создание данной структуры в организационно-правовой форме унитарного предприятия, являющегося разновидностью коммерческой организации, позволяет осуществлять, помимо функций государственного регулирования продовольственного рынка, еще и коммерческую деятельность с целью получения государством прибыли. Федеральное агентство должно также организовывать проведение закупочных и товарных интервенций.

Новую структуру нельзя отождествлять с ПФК. Основными направлениями деятельности Федерального агентства являются мониторинг состояния рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия, создание системы информационного обслуживания его субъектов, анализ и прогнозирование рыночной конъюнктуры, участие в создании и обеспечении функционирования оптовых продовольственных рынков, разработка предложений по организационно-правовым формам регулирования рынка, перспективных прогнозов и т.д.

Следует подчеркнуть, что на Федеральное агентство возложено выполнение функций госзаказчика по формированию оперативного резерва Правительства РФ и поставкам продовольствия на экологически загрязненные территории. Для обеспечения других государственных нужд госзаказчики не определены.

Госзакупки и поставки продукции при проведении закупочных и товарных интервенций должны осуществляться исключительно хозяйствующими субъектами рынка, определяемыми на конкурсной основе Федеральным агентством.

Таким образом, проблема выбора рациональной структуры обеспечения государственных нужд пока не решена.

В Федеральном законе "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" предусмотрен широкий круг субъектов - возможных госзаказчиков (федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, коммерческие и некоммерческие организации).

Один из вариантов - привлечение агропромышленных финансовых корпораций, опыт работы которых по выполнению функций госзаказчиков имеется и его следует проанализировать.

Основная обязанность госзаказчиков - это оплата продукции, поставляемой поставщиками. Однако собственных денежных средств у госзаказчика не имеется, финансирование осуществляется за счет средств бюджета и внебюджетных источников и, как показывает практика, сбои в оплате продукции происходят довольно часто.

Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации гарантируют закупку сельхозпродукции по заключенным договорам с товаропроизводителями, а также выделение финансовых средств госзаказчикам для оплаты продукции. При ненадлежащем исполнении гарантии вызванные этим штрафные санкции и убытки должны возмещаться товаропроизводителям и потребителям из средств соответствующего бюджета.

Однако механизм реализации этой обязанности Правительства в законе не предусмотрен, не определены условия и порядок взаимоотношений госзаказчиков и Правительства.

Поэтому представляется, что более рациональным вариантом был бы такой, когда стороной заключаемого госконтракта с поставщиками выступает Правительство Российской Федерации (при поставках продукции для федеральных госнужд) или соответствующий субъект Российской Федерации (при поставках продукции для региональных госнужд), а не госзаказчик.

Правовым основанием для этого является глава 5 ГК РФ - "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством".

От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в соответствии с п.3 ст.125 ГК РФ по их поручению могут выступать государственные органы и иные субъекты.

Наиболее распространенными договорами, заключаемыми при реализации сельхозпродукции, являются договоры контрактации и поставки.

Первый из них не всегда применялся при реализации сельхозпродукции. Отношения между производителями сельхозпродукции и покупателями чаще опосредовались при помощи договора поставки.

В настоящее время законодатель счел необходимым предусмотреть в Гражданском кодексе РФ договор контрактации в качестве разновидности договора поставки, а при реализации продукции для госнужд - разновидности договора поставки для госнужд.

Между тем заключение договора контрактации или поставки имеет для товаропроизводителя сельхозпродукции большое значение, так как за ненадлежащее исполнение договорных обязательств по договору контрактации производитель несет ответственность лишь при наличии его вины (ст.538 ГК РФ), а при нарушении договора поставки действует общий принцип безвиновной ответственности предпринимателя.

В Федеральном законе "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" употребляются два термина - закупка и поставка. Закупкой является форма организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации потребителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях. Поставка - это форма организованных договорных отношений между товаропроизводителем (поставщиком) и потребителем (покупателем) готовой для использования сельскохозяйственной продукции и продовольствия.

В отношениях между государственным заказчиком и товаропроизводителем преимущественно используется договор контрактации, опосредующий закупку сельхозпродукции для госнужд.

Одной из организованных форм оптовой торговли и неотъемлемой частью инфраструктуры рынка являются товарные биржи. К сожалению, в нашей стране биржевая торговля пока не получила достаточного развития. Мировой же опыт свидетельствует, что реализация так называемых биржевых товаров (пшеница, соя, сахар и т.д.) является весьма эффективной.

Однако действующий в настоящее время Закон РФ "О товарных биржах и биржевой торговле" в значительной степени устарел. Товарные биржи были организованы в соответствии с организационно-правовыми формами, предусмотренными в Законе о предприятиях и предпринимательской деятельности, что не соответствует их сущности.

Поскольку товарные биржи являются, образно говоря, местом для проведения торговли, и сами предпринимательской деятельностью не занимаются, они должны функционировать и быть организованы в качестве некоммерческих организаций с предоставлением им соответствующих льгот по налогообложению.

Что касается ярмарочной торговли сельхозпродукцией, то ей препятствует отсутствие надлежащей организации и правовой базы.

Организацией проведения выставок и ярмарок в настоящее время занимаются свыше 100 организаций, а надлежащей координации их деятельности нет. Часть из этих организаций объединилась в Союз выставок и ярмарок, являющийся общественной организацией, которая занимается совершенствованием методики проведения ярмарок, подготовкой предложений по совершенствованию законодательства в этой области.

Нормативных актов, регулирующих ярмарочную торговлю в условиях перехода к рыночной экономике, до сих пор нет. Для должной организации ярмарочной торговли необходима современная правовая база - акты, регулирующие проведение ярмарок, лицензирование этой деятельности, разработка общероссийской концепции по развитию ярмарочно-выставочной деятельности.

Одной из перспективных форм оптовой торговли в цивилизованных странах признана система торговли сельхозпродукцией через оптовые продовольственные рынки.

Прямые поставки продовольствия в систему розничной торговли (система супермаркетов) имеют ограниченное применение. При этом изучение спроса, организация рекламы, поиск покупателей и т.п. возлагаются на самого производителя, что является неэффективным, ведет к росту запасов готовой продукции и увеличению себестоимости и цен.

Опыт зарубежных стран (Испания, Франция, Япония и др.) показывает, что задача обеспечения городского населения продовольствием эффективно решается при помощи оптовых рынков. Оптовые продовольственные рынки (ОПР) не следует путать с мелкооптовыми и розничными рынками, на которых многие жители покупают продукты питания. Это новый субъект оптовой торговли.

Правовой основой создания ОПР в России явилось постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1121 "О создании Федеральной продовольственной корпорации и системы оптовых продовольственных рынков". В соответствии с данным постановлением было принято решение о проведении экономического эксперимента по организации ОПР в ряде городов, в том числе Туле, Кемерове, Новокузнецке, Волгограде, Москве, Санкт-Петербурге и других.

С тех пор прошло уже несколько лет, и результаты эксперимента являются положительными.

Помимо указанного постановления Правительства РФ есть Положение о Межведомственной комиссии по организации и функционированию системы оптовых продовольственных рынков (утверждено постановлением Правительства РФ от 9 июня 1997 г. N 689), Временные правила торговли на оптовых продовольственных рынках национального значения, Типовой устав ОАО "Оптовые продовольственные рынки", утвержденные Генеральным директором Федеральной продовольственной корпорации 10 февраля 1997 г., и некоторые другие документы.

Неотложная задача создания надежной системы обеспечения населения отечественными продуктами питания и сырьем для перерабатывающей промышленности требует решения многих правовых вопросов. Поскольку это близкая к биржевой торговле форма организованного рынка, необходимо выяснить соотношение этих двух институтов, выявить их общие черты и различия.

Итак, что же такое ОПР? В постановлении Правительства они определены как предприятия, которые могут создаваться в любых организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Предпочтительной является открытое акционерное общество. Контрольный пакет акций должен оставаться, как правило, у администрации города.

Цель создания ОПР в постановлении Правительства определена как предоставление непосредственным производителям необходимых условий для сбыта сельскохозяйственной продукции, обеспечение продовольственными товарами предприятий торговли и общественного питания и сырьем - пищевых и перерабатывающих предприятий.

Оптовый продовольственный рынок организуется как специально обустроенное место для проведения торговли по определенным правилам. ОПР сам куплей-продажей не занимается, он является организатором торговли сырьем и продовольствием. Кроме этого, ОПР предоставляет в аренду торговые места, оказывает информационные услуги, услуги по хранению товаров, осуществляет контроль за качеством товаров, соблюдением санитарных, противопожарных и иных норм и нормативов.

Участниками торговли на ОПР являются оптовые продавцы и оптовые покупатели. Всем участникам должно быть предоставлено право равного и свободного доступа на рынок. Необходимо обеспечить наличие конкуренции на рынке.

Продавцы обязаны пройти аккредитацию на рынке, документально подтвердить качество продукции. При необходимости может осуществляться экспертиза представленных к продаже товаров.

Купля-продажа должна носить публичный характер, продавцы не должны отказываться от заключения договора с оптовым покупателем, оказывать предпочтение тем или иным покупателям при достижении соглашения по основным условиям договора.

Оптовые продовольственные рынки могут функционировать в качестве универсальных или специализированных. Заключаемые на рынке сделки подлежат регистрации.

Таким образом, ОПР и товарные биржи - близкие формы организации оптовой торговли, однако не тождественные. Товарных бирж, действующих в настоящее время, очень мало, и торговля сельскохозяйственной продукцией на них ведется в крайне незначительных количествах.

На биржах проводятся периодические торговые сессии, ОПР же является постоянно действующим, торговля на нем производится ежедневно. Hа биржу допускается ограниченный круг субъектов. Все виды биржевых сделок вправе заключать лишь ее члены, являющиеся брокерскими фирмами и независимыми брокерами. Далее. К биржевой торговле допускаются лишь биржевые товары, под которыми понимаются не изъятые из оборота товары определенного рода и качества, допущенные в установленном порядке биржей к биржевой торговле. Товары должны быть стандартизированы. В отличие от этого подобных строгих требований к сельскохозяйственной продукции на ОПР не существует.

На биржах заключаются сделки как с реальным товаром, так и с стандартными контрактами и коносаментами на товар.

Цены на ОПР устанавливаются по соглашению сторон, на биржах же действует аукционный порядок установления цены.

Приведенные различия показывают, что товарные биржи и ОПР являются взаимодополняющими формами оптовой торговли.

Более чем трехлетний опыт существования ОПР доказал их экономическую эффективность. Думается, настало время принять федеральный закон об оптовых продовольственных рынках.

Кандидат юридических наук

доцент МГЮА

Л.Андреева