"Закон нельзя исправить кувалдой... Конституционный Суд уточнил правила законодательного процесса для Президента и Государственной Думы" (Исаков В.Б., "Законодательство", 1998, N 5)

Закон нельзя исправить кувалдой...
Конституционный Суд уточнил правила законодательного процесса
для Президента и Государственной Думы

Сегодня у нас в гостях Владимир Борисович Исаков - доктор юридических наук, профессор, начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы. Недавно он выступил в качестве представителя Государственной Думы в Конституционном Суде по запросу об обязанности Президента Российской Федерации подписать Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". Мы попросили Владимира Борисовича рассказать о существе этого спора.

- Владимир Борисович, что послужило поводом для обращения Государственной Думы в Конституционный Суд?

- Поводом послужило возвращение Президентом без подписи. Как известно, Президент РФ не подписал Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". По данному закону обе палаты Федерального Собрания конституционным большинством - двумя третями голосов - преодолели "вето" Президента. Согласно Конституции Президент Российской Федерации в этом случае обязан подписать закон и передать его для опубликования.

- Почему же Президент не сделал этого?

- Здесь надо указать две причины. Причин было две -: содержательная - политическая и формальная - юридическая.

Как глава государства, определяющий в соответствии с законом основные направления внешней политики Российской Федерации, Президент Российской Федерации полагает, что принятие этого закона ухудшит взаимоотношения России с другими государствами, затруднит возврат утраченных российских культурных ценностей, а также нарушит международные обязательства Российской Федерации.

- Это действительно так. Какова вероятность такого развития событий?

- На мой взгляд, негативные стороны последствия принятия данного закона сильно преувеличены. Данный акт в нескольких своих статьях адресуется к существующим международным соглашениям о возврате культурных ценностей и учитывает их положения. Проблема на самом деле в другом - юридический статус культурных ценностей, перемещенных в результате войны на территорию России, до сих пор не был законодательно определен. И это давало исполнительной власти чрезвычайно большую свободу рук: эти названные ценности можно было спокойно вывозить, менять, использовать их как некий "подарочный фонд" для глав иностранных государств и ни перед кем не отчитываться, не нести за это ответственности. Депутаты посчитали, что это ненормально, и в конечном итоге, обе палаты Федерального Собрания проголосовали за то, чтобы считать указанные культурные ценности (за некоторыми исключениями, указанных указанными в самом законе) федеральной собственностью.

Однако Президент наложил "вето" на этот закон. А когда обе палаты конституционным большинством преодолели "вето", - вернул закон без рассмотрения, мотивировав свое решение тем, что обе палаты приняли свои решения с нарушением регламентов. Совет Федерации применил при голосовании именные бюллетени, а в Государственной Думе, по мнению Президента, был нарушен принцип личного голосования: отдельные депутаты голосовали электронными карточками не только за себя, но и за отсутствующих.

- Другими словами, Президент не подписал принятый закон, вернув его без рассмотрения. Он имел право поступить подобным образом?

- В этом-то как раз и заключается повод для обращения в Конституционный Суд. И Совет Федерации, и Государственная Дума обратились в Конституционный Суд с тем, чтобы он вынес свое решение по данному вопросу.

Здесь надо учитывать следующее важное обстоятельство. Постановлением от 22 апреля 1996 года г. N 10-П Конституционный Суд предоставил право Президенту Российской Федерации право возвращать законы без рассмотрения, если нарушен конституционный порядок принятия федерального закона и если эти нарушения ставят под сомнение само волеизъявление палат и факт принятия закона. Другими словами, предоставил право не подписывать закон, а вернуть его обратно, если грубо нарушена процедура принятия закона.

Но Конституционный Суд оговорил несколько условий, при наличии которых Президент может поступить подобным образом: должна быть нарушена конституционная процедура принятия закона, нарушение должно ставить под сомнение факт принятия закона. Наконец, Конституционный Суд прямо записал в своем решении, что рассмотрение такого рода споров входит в его компетенцию.

К сожалению (и это можно было предвидеть), институт "возвращения закона без рассмотрения" получил на практике значительно более широкое толкование и применение, чем планировалось. Сначала Президент возвращал без рассмотрения "обычные" федеральные законы. Затем стал возвращать "без рассмотрения" федеральные конституционные законы, на которые по Конституции у него нет право права наложить "вето". И наконец, стал возвращать без подписи дошла очередь до законов, по которым обе палаты конституционным большинством преодолели "вето" Президента.

Иначе говоря, "возвращение закона без рассмотрения" превратилось в абсолютное (непреодолимое) "вето", которое Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. Законодательный процесс зашел в тупик: депутаты считают, что в соответствии с Конституцией закон принят, а Президент считает иначе и отказывается его рассматривать. Рано или поздно эта ситуация должна была стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Федеральный закон "О культурных ценностях" как раз и стал тем поводом, который позволил поставить в Суде данную проблему.

- Судя по всему, вы относитесь к институту "возвращения законов без рассмотрения" негативно?

- Да, я говорил и писал об этом неоднократно.

Законодательный процесс имеет свою логику, свое внутреннее "разделение властей", которое и эти закономерности нельзя нарушать. Когда одному из участников законодательного процесса, (в данном случае - Президенту) позволяют доминировать над другими его участниками, ничего хорошего из этого не получится - законодательный процесс деформируется и зайдет в тупик. Я считаю, что, предоставив Президенту право в одностороннем порядке оценивать конституционность или неконституционность порядка принятия федеральных законов и на этом основании возвращать их без рассмотрения, Конституционный Суд фактически "делегировал" ему часть своих полномочий, потому что оценка нормативных актов с точки зрения конституционности или неконституционности их принятия как раз и входит в компетенцию Конституционного Суда.

- Вы полагаете, что любой документ, даже насквозь явно фальшивый,

фальсифицированный, должен быть Президентом подписан?

- А Вы полагаете, что он должен иметь право швырнуть закон обратно с криком: "Заберите вашу бумажку обратно, я ее законом не считаю!"?

У Президента всегда есть в запасе беспроигрышный конституционный ход: подписать закон и обратиться в Конституционный Суд. При этом Конституция никак не ограничивает его в использовании данного права: он может обжаловать принятый закон как по существу, так и с точки зрения нарушения процедуры его принятия. Пожалуйста! Но недопустимо вершить "суд и расправу" своей властью - не подписывать принятый закон, как будто его нет в природе. Такая линия поведения, в конечном итоге, и привела стороны в Конституционный Суд.

- Какие аргументы выдвинула в Суде президентская сторона?

- Полномочный представитель Президента РФ, Сергей Михайлович Шахрай, сделал акцент на нарушении депутатами принципа личного голосования: якобы он утверждал, что в день голосования в зале не было конституционного большинства - некоторые депутаты находились в командировках, в зарубежных поездках, в больницах. В доказательство он привел данные о зарубежных командировках и сослался на видеозапись заседания, на которой четко видно, как одни депутаты голосуют за других.

- А Вы считаете, что голосование "за того парня" - это нормально?

- Нет, я так не считаю.

Голосование "за того парня" - это, к сожалению, укоренившаяся парламентская "квазитрадиция", которая очень сильно бьет по авторитету депутатов, снижает престиж парламента в общественном мнении.

Но здесь следует иметь в виду, что мы имеем дело с проблемой, с которой сталкивается практически каждый парламент. У депутата множество дел. В день голосования у него может быть назначен депутатский прием, острые, неотложные события могут позвать его в избирательный округ, он может быть членом включен в зарубежной делегации, делегацию для поездки за рубеж и т.д. Наконец, каждого каждый может просто заболеть.

Такие проблемы, повторяю, есть в любом парламенте, и со временем находятся традиционные, освященные временем способы их решения. Например, в германском бундестаге текущие решения принимаются "на глазок", по явному большинству, без подсчета голосов. При этом кворум не подсчитывается, хотя очевидно, что в зале - явно меньше половины депутатов. По этой же самой причине в бундестаге - одном из самых передовых, насыщенных электроникой техникой парламентов, - до сих пор не внедрена электронная система голосования: электронный современный контроль тут же вскроет эту "маленькую хитрость".

Во Франции нашли свой способ путь решения данной проблемы: там отсутствующий по уважительной причине депутат может официально передать свой голос другому депутату, с условием, что тот проголосует определенным образом. Можно найти привести и другие примеры. К сожалению, в России, где опыт парламентаризма мал и культура голосования пока невысока, используется такой нецивилизованный способ. В результате на практике сложился такой малокультурный и крайне некрасивый вариант как "голосование за того парня".

Я надеюсь, что рассмотрение дела в Конституционном Суде заставит депутатов задуматься над тем, не пора ли усовершенствовать собственный регламент, ввести в него, например, голосование именными бюллетенями, как это предусмотрено в Регламенте регламенте Совета Федерации. В любом случае, с традицией "голосования за того парня" пора расстаться.

- Приятно слышать, что в этом вопросе Ваши взгляды совпали с позицией представителя Президента. Но ведь были же, вероятно, и какие-то различия?

- Были. И очень существенные.

Осуждая практику голосования "за того парня", я вовсе не считаю, что недостатки такого тонкого часового механизма, каким является процесс законотворчества, надо исправлять "кувалдой".

Факт нарушения регламента, если он имел место, должен быть установлен не "на глазок" созерцанием экрана телевидения и не "на глазок" представителем Президента, а определенными в регламенте средствами. Ведь с точки зрения существующего регламента, который, повторяю, может быть, и не совершенен, голосование прошло безупречно. Имеется полный поименный список проголосовавших. Ни один из депутатов, участвовавших в голосовании, его результаты не оспорил. На каких же основаниях дискредитировать это голосование как "совершенное с грубыми нарушениями Регламента"? Еще меньше причин сомневаться в голосовании, состоявшемся в Совете Федерации, - ведь там голосование именными бюллетенями прямо предусмотрено в регламенте!

В своем выступлении я отметил еще одно важное обстоятельство. Правда, оно касается другого закона - Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Первоначально этот закон был возвращен Президентом Российской Федерации "без рассмотрения" по мотиву грубого нарушения процедуры его одобрения палатами Федерального Собрания. Затем, как известно, стороны сели за "круглый стол", по итогам которого Президент подписал данный закон, правда, спустя более чем год после его принятия, а палаты Федерального Собрания в ускоренном порядке проголосовали изменения и дополнения к данному закону.

Возникает вопрос: так были или нет "грубые нарушения процедуры принятия"? Если их не было, то на каком основании Президент вернул этот федеральный конституционный закон "без рассмотрения"? Если все же были, то почему Президент не заставил их исправить?

Эта ситуация - пожалуй, наиболее яркий пример того, что институт "возвращения законов "без рассмотрения" внесло в законодательный процесс неопределенность: можно подписать закон, а можно и не подписывать, и вернуть без рассмотрения; затем, когда ситуация изменилась, можно передумать, стряхнуть с закона пыль и подписать, и т.д. Вместо четких правил и норм в законодательство внедрилась лукавая политическая игра, а и его результат стал непредсказуем. Поэтому одной из задач Конституционного Суда, как я ее понимал, было ограничение использования института "возвращения закона без рассмотрения".

- И что же решил Конституционный Суд?

- 6 апреля 1998 года г. Конституционный Суд вынес решение по данному запросу. На мой взгляд, это решение создает ряд очень важных прецедентов для практики законотворчества.

Во-первых, Конституционный Суд подчеркнул, что при недостижении согласия по вопросам законодательной процедуры участники законодательного процесса не могут действовать в одностороннем порядке. Спор, возникший по этому вопросу, должен быть передан на рассмотрение Конституционного Суда. Я считаю такой подход абсолютно правильным: если Президент и парламент не смогли договориться, рассудить их спор должен кто-то третий.

Во-вторых, Конституционный Суд отметил, что Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента палаты Федерального Собрания, он лишь может обратиться с соответствующим запросом в Конституционный Суд. Тем самым уточнена и значительно сужена область применения решения Конституционного суда Суда от 22 апреля 1996 года г. N 10-П.

В-третьих, Конституционный Суд подчеркнул важность соблюдения конституционных основ законодательного процесса. Тем самым проведена четкая грань между Конституцией Российской Федерации и нормами Регламента. Нормы регламентов палат могут изменяться, совершенствоваться самими палатами, соблюдение же конституционных норм требований для них безусловно.

На основании изложенного суд сделал вывод о том, что возвратив без рассмотрения Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" Президент Российской Федерации вышел за рамки своей компетенции и подтвердил его обязанность подписать данный закон. И это третий важнейший прецедент, заложенный в решении Конституционного Суда.

Вместе с тем, Конституционный Суд подтвердил право Президента Российской Федерации обратиться в с ходатайством о признании данного Федерального федерального закона не соответствующим Конституции. Такой спор, безусловно, может быть принят и рассмотрен Конституционным Судом, но лишь после подписания закона и его опубликования в установленном порядке. На настоящий момент Президент Российской Федерации пока не выполнил решение Конституционного Суда, но я полагаю, что он сделает это.

Решение Конституционного Суда по данному делу имеет исключительно важное значение для нормализации процесса законотворчества, скажу даже больше и для нормализации взаимоотношений властей в Российской Федерации, перевода их деятельности на основу закона, как и должно быть в правовом государстве.