Ограничения прав на природные ресурсы (Павлов П., "Российская юстиция", 1999, N 8)

Ограничения прав на природные ресурсы

Реформирование российской экономики осуществляется на основе признания многообразия форм собственности на природные ресурсы и необходимости их включения в рыночный оборот. При этом никем не оспаривается, что в современных условиях права на природные ресурсы, в том числе и право собственности, должны существенно ограничиваться. Тем не менее до сих пор нет четкости и ясности в вопросе о том, какие ограничения должны быть установлены и как с учетом их будут реализовываться права на природные ресурсы. Можно заметить, что нередко вводятся ограничения исходя из идеологических представлений различных политических сил, причем эти представления бывают порой несовместимы с правовыми взглядами на эту проблему. Имеются и случаи, когда экономический оборот природных ресурсов осуществляется с явным нарушением публичных интересов.

На этом фоне целесообразно рассмотреть вопрос об ограничениях прав на природные ресурсы, обратившись к историческому опыту нашей страны. Тем более что законодательство Российской империи и разработки русских юристов конца XIX и начала XX столетия свидетельствуют о самом пристальном внимании к проблеме ограничения прав на землю, воды и другие природные ресурсы. Следует учесть и опыт Эстонской Республики, которая в решении данного вопроса опиралась на правовое наследие, оставленное нам Российской империей.

По объективным причинам каждый природный ресурс специфичен. Эта специфика в ряде случаев не позволяет природным ресурсам или их частям быть объектом гражданского оборота. Данное обстоятельство существенно влияет на ограничение прав государства и муниципальных образований на природные ресурсы.

Профессор Московского университета Г.Шершеневич еще в 1910 году указывал, что русское законодательство по естественной причине, государственным и религиозным соображениям исключает из оборота ряд вещей (под ними в то время понимались в том числе и все природные ресурсы). Он считал, например, что по естественной причине объектом сделок не является воздух, поскольку он не имеет меновой ценности и его обособление представляет непреодолимую трудность, а также морские воды и озера, которые частичному обладанию не подлежат, но должны оставаться в общем и доступном для всех пользовании. По государственным соображениям, как он считал, к вещам вне оборота отнесены леса, земли, судоходные реки, дичь и другие объекты, предоставленные в пользование всех граждан либо необходимые государству для выполнения его задач, а по религиозным соображениям из оборота изъяты земли под кладбищами ввиду утери ими всякой полезности. Такой взгляд на проблему оборотоспособности природных ресурсов не потерял своего значения и в наши дни.

Так, в Эстонской Республике в 1993 году был принят Закон о вещном праве, где законодательно закреплено деление вещей на всеобщие, публичные и частные. Всеобщей объявлена вещь, которая по своей природной сущности не может относиться к чьей-либо собственности, а может использоваться всяким так, как пользуются воздухом или открытым морем. В свою очередь публичной признана вещь, которая относится к государственной или муниципальной собственности и по своей общественной сущности может использоваться всяким так, как пользуются территориальным и внутренними морями, судоходными водоемами, публичными улицами, площадями и парками. Основным правовым последствием названного деления вещей явилось исключение всеобщих и публичных вещей из гражданского оборота.

Статья 129 Гражданского кодекса РФ вопрос о возможности нахождения природных ресурсов в гражданском обороте отнесла к предмету регулирования законов о земле и других природных ресурсах. Лесной и Водный кодексы, Закон Российской Федерации "О недрах", Федеральный закон "О животном мире" и другие федеральные законы провозглашают необходимость исключения практически всех природных ресурсов из гражданского оборота, хотя из содержания названных законодательных актов, как это ни парадоксально, следует иное. Так, согласно этим законам государство реализует правомочия собственника путем сдачи участков лесного фонда в аренду, продажи на конкурсах и аукционах прав пользования участками недр или совершением иных сделок с природными ресурсами. Таким образом, законодатель до сих пор должным образом не определил, какие конкретно природные ресурсы или их части не должны находиться в обороте, а какие могут быть предметом прав со стороны частных лиц и в каких пределах. Эта ситуация объясняется не только пренебрежительным отношением к правовому наследию Российской империи, но и тем, что законодатель решает вопросы ограничения оборота природных ресурсов, не желая полностью расстаться с устаревшими политико-идеологическими представлениями. За основу решения проблемы оборотоспособности природных ресурсов берется не их природная и общественная сущности, а постулат идеологического характера о необходимости максимально возможного сохранения абсолютной власти государства над всеми природными богатствами, которая ошибочно расценивается как полная гарантия их сохранения и рационального использования. Даже сейчас господствует мнение, что государство по отношению к природным ресурсам выступает исключительно как выразитель публичных интересов и не может ни при каких обстоятельствах приравниваться к частному лицу. Тем не менее в условиях рыночной экономики государство активно продает или иным образом распоряжается природными ресурсами, т.е. выступает в соответствующих отношениях подобно частному лицу.

В настоящее время возникла настоятельная потребность определить природные объекты, которые не могут находиться в чьей-либо собственности. К ним целесообразно отнести атмосферный воздух, солнечную энергию и иные объекты, природная сущность которых не позволяет их обособить и включить в оборот. Имеется ряд природных ресурсов или их частей, которые должны быть открыты для общего пользования, либо для них устанавливается особый режим охраны, либо они необходимы исключительно для реализации государственных и муниципальных нужд. Водные объекты общего пользования, земли общего пользования поселений, природные объекты на территориях государственных природных заповедников, земли обороны и многое другое не может находиться в гражданском обороте, поскольку это будет противоречить их назначению, режиму использования и охраны. Представляется, что законодателю следовало бы уделять внимание не столько вопросам собственности на соответствующие природные ресурсы или их части, сколько решению проблемы их исключения из гражданского оборота. Без этого маловероятно внесение ясности в вопрос об ограничениях прав на природные ресурсы.

Использование природных ресурсов лицами, которым они предоставлены, почти всегда отражается на интересах иных лиц и общества в целом. В силу этого обстоятельства законодательство должно ограничивать право собственности и иные права на природные ресурсы. В ч.2 ст.36 Конституции Российской Федерации есть специальная оговорка, что реализация права собственности на землю и другие природные ресурсы не должна наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы граждан и юридических лиц. Однако данное конституционное положение нередко трактуется как основание к запрещению купли-продажи земельных участков, недопустимости их приватизации и тому подобных мер, имеющих цель если не полностью исключить рыночный оборот природных ресурсов, то в максимально возможной мере его ограничить. Такая интерпретация не только сдерживает развитие экономики, но и очень пагубно сказывается на состоянии окружающей среды, приводит к ущемлению прав отдельных граждан и нарушению интересов общества.

Федеральные законы в основном направлены на то, чтобы не допустить частной собственности на природные ресурсы и установить монополию государственных органов на распоряжение природными богатствами. Такие нормы считаются гарантией защиты интересов общества в условиях рыночной экономики. Однако с такой позицией вряд ли можно согласиться. Как уже говорилось ранее, государство активно применяет аренду, куплю-продажу и иные сделки с природными ресурсами, иными словами, включает их в гражданский оборот. При этом не только нет полной ясности в вопросе о том, что может находиться в обороте, а что нет, но и не указываются четко пределы реализации правомочий пользования и распоряжения собственником или иным лицом, которому предоставлены природные ресурсы. В данной ситуации можно утверждать, что в условиях рыночной экономики нарушение публичных интересов в экономической, экологической и социальной сферах, связанных с использованием и охраной природных ресурсов, вызвано не применением норм гражданского права, а отказом защищать интересы общества средствами, адекватными произошедшим в стране изменениям.

В современных условиях представляется более приемлемой трактовка ограничений имущественных прав, принятая в Российской империи. Их суть определяется следующей цитатой из юридической литературы тех лет. "Ограничивая право собственности, закон имеет в виду облегчение сообщения, народное здравие, общественную обязанность и т.п. В этих видах допускается свободный проезд и проход по чужой земле, устанавливаются санитарные, строительные, пожарные меры, ограничивающие произвол пользования со стороны собственника. Подобные ограничения представляют большое разнообразие, смотря по времени и месту". Различались ограничения прав в интересах всех и каждого и в интересах определенных лиц. Законодательство Российской империи исходило из того, что ограничения права собственности и иных прав на природные ресурсы состоят в установлении обязанности не совершать действий либо терпеть чужие действия постольку, поскольку это диктуется публичными интересами или интересами отдельных лиц. Данные интересы трактовались конкретными нуждами и прямо перечислялись в законе. Например, запрет препятствовать использованию дорог, водных сообщений, запрет сплошных вырубок определенных лесов и т.д.

Очень интересным выглядит тот факт, что Эстония, старательно подчеркивающая свою независимость, тем не менее использовала при обновлении своего законодательства разработки имперского российского законодательства и юридической науки. В Законе о вещном праве специально и очень подробно прописаны все ограничения. Прежде всего определены ограничения прав владельцев соседних земельных участков (права соседства), ограничения прав при использовании дорог и коммуникаций, вод, леса и т.д. Из этого законодательного акта, так же как и законодательства Российской империи, явственно видно, для защиты каких интересов публичного и частного характера установлены ограничения права собственности и иных вещных прав.

Анализ современного российского гражданского законодательства и законодательства о природных ресурсах говорит о том, что проблема правового определения ограничений прав на землю, водные, лесные и иные природные ресурсы не получила своего должного разрешения. Имеются лишь отдельные фрагменты, которые не связаны между собой и могут получить различное толкование. Неясно, какие ограничения устанавливаются в интересах общества, а какие - в интересах отдельных физических и юридических лиц. Отсутствуют перечни конкретных ограничений либо неясно, в каком порядке они вводятся или как должны реализовываться. Под ограничениями понимаются предоставление государству исключительных прав на распоряжение природными ресурсами, государственное регулирование и контроль в области природопользования.

На основе сказанного можно прийти к следующим выводам. Действующее законодательство исходит из того, что ограничения в сфере природопользования следует устанавливать прежде всего посредством исключения природных ресурсов из гражданского оборота. Не случайно почти во всех основных федеральных законах о природных ресурсах имеются специальные нормы о недопустимости оборота природных ресурсов. При этом данные нормы декларативны, поскольку теми же самыми законами допускается сдача природных ресурсов в аренду, купля-продажа прав пользования ими и иные сделки. Иначе и не может быть в условиях рыночной экономики. При этом правом распоряжения природными ресурсами, как правило, обладает исключительно государство. Физические и юридические лица в отдельных случаях могут продавать или иным образом отчуждать права пользования природными ресурсами только с разрешения государства. Данные права государства также расцениваются как ограничения в сфере природопользования. Вместе с тем в зарубежных странах, а до 1917 года и в России под ограничениями прав понималось совершенно иное. В первую очередь говорилось о природных объектах, сущность которых не позволяла им находиться в гражданском обороте, а в отношении других ресурсов устанавливались конкретные ограничения, необходимые для реализации публичных интересов и законных интересов отдельных лиц. Федеральные законы допускают оборот всех природных ресурсов, но при этом не определяют их оборотоспособность и конкретные ограничения, что не способствует их рациональному использованию и охране. В связи с этим представляется необходимым обновить в данной части российское законодательство и с учетом специфики каждого природного ресурса выполнить требования Гражданского кодекса Российской Федерации об определении их оборотоспособности и установлении соответствующих конкретных ограничений.

Советник Главного государственно-правового

управления Президента Российской Федерации

П.Павлов