Соответствует ли Конституции Федеральный закон о Банке России?
Такой вопрос возникает после изучения ряда положений Федерального закона от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", действующего в редакции от 28 апреля 1997 г. Имеются в виду ст.7 названного Закона, устанавливающая запрет на участие Банка России в капиталах кредитных учреждений, если иное не предусмотрено Федеральным законом; ст.ст.20, 21, предусматривающие создание при Банке России Национального банковского совета в целях совершенствования денежно-кредитной системы Российской Федерации; ст.22 в части установления запрета на предоставление Банком России кредитов Правительству Российской Федерации для финансирования бюджетного дефицита, покупки государственных ценных бумаг при их первичном размещении, за исключением случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете, а также предоставления аналогичных кредитов на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов; ст.26, устанавливающая обязанность Банка России по перечислению 50% фактически полученной балансовой прибыли по итогам года в федеральный бюджет; ст.87, предусматривающая возможность ликвидации Банка России на основании соответствующего федерального закона.
При решении этого вопроса необходимо учитывать особенности правовой природы, целей и функций Центрального банка.
На основании конституционного принципа единства экономической системы (ч.1 ст.8 Конституции РФ) в нашей стране установлена единая денежная система. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются (ч.1 ст.75). Денежная эмиссия на территории России отнесена Конституцией к ведению Российской Федерации (ч.1 ст.71) и осуществляется исключительно Центральным банком РФ (ч.1 ст.75). Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти (ч.2 ст.75).
Являясь составной частью банковской системы России, Центральный банк выполняет публичные функции, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о ЦБ), а также другими законодательными актами Российской Федерации. Наряду с монопольным осуществлением эмиссии наличных денег и организацией их обращения Центральный банк является, в частности, кредитором последней инстанции для кредитных организаций, осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций, необходимых для выполнения основных задач Банка России.
Осуществление этих и иных функций предполагает, с одной стороны, установление Банком России юридически обязательных нормативов и иных требований к органам государственной власти и местного самоуправления, кредитным организациям, другим юридическим и физическим лицам в рамках полномочий публичной власти, предоставленных ему Законом о ЦБ, иными федеральными законами. Он, в частности, устанавливает нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования), прямые количественные ограничения, является органом государственного валютного регулирования и валютного контроля, органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. По вопросам, отнесенным к его компетенции, Банк России издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Содержание и пределы властных полномочий Центрального банка определяются законом о нем и иными федеральными законами.
В то же время следует обратить внимание на то, что применение банковского законодательства отнесено, в первую очередь, к функциям самого Центрального банка РФ, который своими нормативными и ненормативными актами самостоятельно формирует правоприменительную практику.
Журнал "Российская юстиция" первым обратился к теме конституционного статуса ЦБ в статье П.Баренбойма, Д.Киселева и Г.Лунтовского "Конституционная экономика и Центральный банк" (N 11 за 1997 год). Ее авторы правильно отмечали: "Мы надеемся, что будет проведена конституционно-правовая разработка проблемы роли и места ЦБ по отношению к другим органам государственной власти при исполнении Банком России своей главной конституционной функции - защиты и обеспечения устойчивости рубля, осуществляемой "независимо от других органов государственной власти", как это предписано в ст.75 Конституции РФ. Пока что мы хотели бы сказать, что применение Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации" должно находиться под защитой конституционного надзора, в интересах сохранения предписанного Конституцией РФ независимого правового статуса ЦБ".
Надлежащее выполнение Банком России своих функций посредством участия в регулируемых гражданским законодательством имущественных отношениях, в свою очередь, требует наличия у него денежных средств и иного обособленного имущества, возможности в качестве юридического лица самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом Банка России, без вмешательства в эту деятельность со стороны других органов государственной власти, в том числе путем установления Федеральным Собранием в законодательном порядке запрета на совершение ЦБ определенных сделок, иных юридических действий по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка и доходами от него, не связанных с осуществлением ЦБ полномочий публичной власти. При этом Конституция Российской Федерации не препятствует Федеральному Собранию РФ устанавливать принципы и порядок аудита Банка России, вводить иные нормативные гарантии против неправомерного использования имущества ЦБ в личных, в том числе корыстных, интересах должностных лиц и служащих Банка России, иных граждан и организаций, включая санкции против виновных лиц.
Поскольку имущественная самостоятельность (автономия) Центрального банка является необходимым правовым условием, имеющим существенное значение для гарантированного Конституцией РФ независимого осуществления Банком его основной функции защиты и обеспечения устойчивости рубля, положения ст.ст.7, 22, 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" являются не соответствующими Конституции Российской Федерации в части установления запретов и иных ограничений правомочий ЦБ по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России и доходами от него, в том числе совершению с ним определенных сделок.
Рассматривая ст.ст.20 и 21 Закона о ЦБ, надо прежде всего обратиться к вопросу о конституционности Национального банковского совета и существующих у него полномочий. В настоящий момент этот орган осуществляет консультативно-экспертные функции при Центральном банке и как бы доводит до него мнения всех заинтересованных сторон. При этом он не только проводит экспертизу нормативных документов в области банковского дела, но и, среди других видов своей деятельности, рассматривает "наиболее важные вопросы регулирования деятельности кредитных организаций", проекты основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, т.е. проекты того, какой будет денежно-кредитная политика Центрального банка на следующий год, анализирует выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.
Но насколько существование и полномочия Национального банковского совета отвечают принципу независимости Центрального банка, гарантированной ч.2 ст.75 Конституции РФ?
Естественно, в данном случае необходимо исходить из того, что же такое "независимость" применительно к Центральному банку. Сама Конституция РФ термин "независимость", к сожалению, не раскрывает. Статья 5 Закона о ЦБ, в которой также говорится о независимости Центрального банка, гласит: "Банк России в пределах, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие настоящему Федеральному закону". Эта формулировка несколько проясняет ситуацию. Но если с принятием противоречащих независимости Банка решений все более или менее понятно (хотя на практике и тут может возникнуть большое число вопросов), то с определением того, что же такое "вмешательство в деятельность" Центрального банка, ситуация еще более неясна, в связи с нечеткостью этой формулировки. В контексте вопроса о конституционности ст.ст.20 и 21 Закона о ЦБ это означает - является ли рассмотрение проектов основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, дача по ним заключений и анализ их выполнения "вмешательством в деятельность" Центрального банка или нет?
На настоящий момент не существует ни официального толкования ст.5 Закона о ЦБ и ч.2 ст.75 Конституции РФ, ни судебной практики по применению этих статей.
Для прояснения сложившейся ситуации целесообразно обратиться к международному опыту при определении понятия "независимость Центрального банка". В качестве примера, поскольку в решениях Конституционного Суда РФ уже использовались материалы Европейского Союза (см. постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П), приведем формулировку независимости Европейского Центрального банка, содержащуюся в ст.7 Положения о Европейской Системе Центральных банков и Европейского Центрального банка: "В соответствии со ст.108 настоящего Договора (т.е. Договора о Европейском Сообществе. Ст
