Полномочия Счетной палаты Российской Федерации (В.Андреев, "Российская юстиция", 1999, N 11)

Полномочия Счетной палаты Российской Федерации

Контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой полномочия соответствующих органов государства наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел, принимать соответствующие меры в предусмотренных законом случаях.

Применительно к хозяйственной и иной деятельности государственный контроль находит выражение в осуществлении своих полномочий Счетной палатой.

Однако в Федеральном законе от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" не дается развернутого определения ее контрольных полномочий. В ст.9 говорится, что она для реализации возложенных на нее задач осуществляет контрольно-ревизионную деятельность, обеспечивая единую систему контроля за исполнением федерального бюджета. В другой статье определяется, что контрольные полномочия распространяются на все государственные органы (в том числе их аппарат) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Согласно Конституции государственную власть на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации, Государственная Дума), суды. Хотя перечисленные органы власти самостоятельны, контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на Президента РФ, который является главой государства, исполнительную и судебную власть, поскольку расходы на обеспечение их функционирования предусматриваются в федеральном бюджете.

На органы местного самоуправления, банки, другие частные организации и учреждения контрольные полномочия Счетной палаты распространяются, если они получают, перечисляют, используют средства федерального бюджета, используют или управляют федеральной собственностью, имеют налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества (ст.12 Федерального закона от 11 января 1995 г.).

Норму анализируемого Закона о предоставлении информации по запросам Счетной палаты следует понимать с учетом упомянутой статьи. Учреждения, организации (независимо от формы собственности) и их должностные лица обязаны по запросам палаты предоставлять информацию, которая необходима для обеспечения ее деятельности. Так, коммерческий банк не обязан предоставлять информацию по такому запросу, если он не перечисляет средства федерального бюджета и не управляет федеральной собственностью. Однако по требованию Счетной палаты Банк России, коммерческие банки и другие кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов при проведении ревизий и проверок (ст.13 Федерального закона от 11 января 1995 г.). Подобное правило закреплено и в ст.26 Закона "О банках и банковской деятельности" (в редакции от 3 февраля 1996 г.).

Уголовная ответственность по ст.287 УК РФ за отказ в предоставлении информации Счетной палате наступает в тех случаях, когда должностные лица не выполнили соответствующее требование (в том числе и относительно документации). Ответственность наступает также и в случае непредоставления данных, которые обеспечивают возможность Счетной палате осуществлять оперативный контроль за исполнением федерального бюджета. В этом контексте следует применять и правило ст.27 Федерального закона от 11 января 1995 г., состоящее в том, что требования инспекторов палаты являются обязательными для государственных органов, а также для предприятий, учреждений и организаций независимо от подчиненности и форм собственности.

Кроме общей сферы действия контрольных полномочий палаты, изложенной в ст.12 Федерального закона от 11 января 1995 г., четко определены четыре конкретных предметных области. Счетная палата осуществляет контроль за: состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, использованием кредитных ресурсов (ст.16); федеральными внебюджетными фондами (ст.17); поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью (ст.18); банковской системой (ст.19).

Актуальной в деятельности палаты является проблема распространения ее контрольных полномочий на акционерные общества и другие коммерческие организации, которые имеют в своей собственности имущество, ранее принадлежавшее Российской Федерации. Статья 18 Федерального закона от 11 января 1995 г. предусматривает, что палата осуществляет контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи) и от управления объектами федеральной собственности. Есть ли правовые основания для проведения контрольных мероприятий в таких коммерческих организациях, когда в их уставном капитале нет долей (акций), принадлежащих Российской Федерации, а акционерное общество не использует средства федерального бюджета и федеральной собственности и не имеет никаких налоговых и таможенных льгот и преимуществ? Нормы федеральных законов о Счетной палате, приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации предоставляют палате право осуществлять в таких случаях комплексные ревизии и тематические проверки.

Как уже указывалось, одной из задач палаты является определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности, в том числе и в случае ее приватизации. Известно, что приватизация государственного имущества проводилась недостаточно продуманно, с грубыми нарушениями законодательства. В ходе ее проведения экономике России, социальной сфере нанесен существенный урон, нередко не достигались цели приватизации - повышение эффективности производства, социальная ориентация, протекционизм по отношению к российским товаропроизводителям.

Новый Закон о приватизации, вступивший в действие с 28 июля 1997 г., в совокупности с правилами ГК РФ о недействительности сделок дает юридические основания для проведения палатой контрольных мероприятий по оценке эффективности и целесообразности актов приватизации государственных органов, соблюдения законодательства о приватизации, правомерности условий договора купли-продажи государственного имущества.

Федеральный закон о приватизации предусмотрел, что все обязательства, возникшие по договорам купли-продажи до вступления его в силу, подлежат восстановлению в учете продавцами имущества в течение года. Это дает палате возможность проверить содержание сделок по приватизации, их исполнение. Необходимо оценить, имеются ли в договорах купли-продажи обязательные условия, которые были определены и ранее действовавшим Законом о приватизации, не нарушены ли нормы законов и других нормативных актов о приватизации. Статья 29 Федерального закона о приватизации предусматривает основания для признания сделок приватизации недействительными, а ст.30 - ответственность за нарушение законодательства о приватизации.

Если в ходе проверки будет установлено, что сделка приватизации не соответствует требованиям законов и других правовых актов о приватизации, то она считается ничтожной. Иск о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть заявлен в течение десяти лет со дня, когда началось ее исполнение. Иск о расторжении сделок приватизации, признании их недействительными и применении последствий недействительности ничтожной сделки вправе предъявить в судебном порядке Правительство РФ, Мингосимущество, продавцы имущества, покупатели, органы прокуратуры.

Федеральный закон о Счетной палате прямо не предоставляет ей права предъявлять подобные иски, хотя такое требование палата, казалось бы, могла предъявить как заинтересованное лицо на основании п.2 ст.166 ГК. Но упомянутая норма к ней не применима, так как палата не имеет непосредственного имущественного интереса в признании последствий ничтожности сделки. Ей в таких случаях необходимо обратиться в органы прокуратуры, которые и должны предъявить иск, если сочтут, что для этого есть правовые основания.

Способами воздействия Счетной палаты на выявленные в ходе контрольных мероприятий нарушения выступают представление и предписание - специфические формы реагирования на нарушения в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета. Они направляются органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций по результатам проведенных контрольных мероприятий и рассмотрения отчетов Коллегией Счетной палаты. Целью является устранение выявленных в ходе ревизий и проверок нарушений, возмещение причиненного государству ущерба и привлечение к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства. Представление должно быть рассмотрено в течение указанного в нем срока или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. В отличие от предписания, Федеральный закон не предусматривает обжалования представления палаты в судебном порядке. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации палата уведомляется незамедлительно. В случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений она имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания. Они принимаются также при выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой или иной деятельности, наносящих ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения.

Предписания палаты руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации принимаются Коллегией Счетной палаты и подписываются Председателем или его заместителем. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегия может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Доктор юридических наук

В.Андреев