"Альтернативная гражданская служба: европейский опыт и российские перспективы" (Лозбинев В., "Российская юстиция", 2000, N 1)

Альтернативная гражданская служба: европейский опыт
и российские перспективы

В соответствии с ч.1 ст.59 Конституции РФ "защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации". Вместе с тем ч.3 этой статьи предусматривает, что "гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой". То есть принятие такого закона прямо предусмотрено Основным законом России. Однако принятие федерального закона об альтернативной гражданской службе явно затягивается. Его проект был принят Государственной Думой в первом чтении еще 14 декабря 1994 г. Почти через год (17 ноября 1995 г.) Президент РФ обратился в Государственную Думу с предложением ускорить принятие законопроекта. Дважды он выносился на рассмотрение Госдумы во втором чтении в 1995 году (24 мая и 8 декабря), но принят не был.

Вновь законопроект был предложен Государственной Думе для рассмотрения во втором чтении только 7 октября 1998 г. уже с новым названием "О государственной службе, альтернативной гражданской службе", однако в ходе обсуждения выявились разногласия между позициями Комитета по обороне и Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций, в результате чего и этот проект федерального закона оказался непринятым.

Как известно, Российская Федерация взяла на себя обязательство принять закон об альтернативной гражданской службе также и в порядке приведения национального законодательства в соответствие со стандартами Совета Европы при вступлении в эту международную организацию. В этой связи целесообразно обратиться к опыту ряда европейских государств, где институт альтернативной гражданской службы успешно функционирует.

В Федеративной Республике Германии альтернативная гражданская служба (сейчас она называется гражданская служба) введена почти 40 лет назад. В ч.3 ст.4 Основного закона ФРГ, принятого в 1949 году, говорится, что "никто не может быть против своей совести принужден к военной службе с оружием. Подробности регулируются федеральным законом".

Согласно ч.1 ст.12а Основного закона ФРГ "мужчины, начиная с 18-летнего возраста, могут призываться на службу в вооруженные силы, федеральную пограничную охрану или части гражданской обороны" (до принятия в 1956 году Закона о военной службе призыв на военную службу не осуществлялся). Часть 2 ст.12а предусматривает, что "отказывающийся нести военную службу с оружием по соображениям совести может быть обязан нести альтернативную службу. Продолжительность альтернативной службы не может превышать срока военной службы. Подробности регулируются законом, которым не может ограничиваться свобода совести и должна быть предусмотрена возможность несения альтернативной службы, никак не связанной со службой в частях вооруженных сил и федеральной пограничной охраны". Гражданская служба регулируется Законом о гражданской службе 1960 года. В период с 1956 по 1960 годы гражданскую службу проходили в вооруженных силах, но без оружия, с 1960 года - вне вооруженных сил.

В 1973 году создано Федеральное управление гражданской службы при Федеральном министерстве труда и социального обеспечения, которое в 1981 году перешло в ведение Федерального министерства по делам семьи, молодежи, женщин и пожилых.

Все лица мужского пола имеют право заявить об отказе от военной службы по убеждениям, включая лиц, уже проходящих военную службу по призыву, и профессиональных военнослужащих. Заявление с разъяснением причин отказа подается в письменном виде (с приложением биографии и копии метрики) в Федеральное управление гражданской службы, которое или удовлетворяет заявление и направляет на гражданскую службу, или отказывает в его удовлетворении (отказ можно обжаловать в суде). Основанием для признания права призывника на гражданскую службу являются критерии совести: душевные страдания, вызванные моральными, этическими, религиозными и даже политическими причинами, по которым молодой человек отказывается проходить военную службу с оружием в руках.

Сроки гражданской службы составляли: первоначально - 15 месяцев, потом наблюдалась тенденция к их увеличению (в 1961 году до 18, в 1984 году - до 20 месяцев), сменившаяся на противоположную (в 1990 году срок уменьшился до 15, в 1996 году - до 13 месяцев).

По сведениям, полученным от руководителя Федерального управления гражданской службы Клауса Фребера, ежегодно из общего количества призывников 50% служат в армии, примерно 30 проходят гражданскую службу, 13-15 признаются негодными к военной службе, 2% служат в частях гражданской обороны. Всего в Германии зарезервировано 180 тысяч рабочих мест для прохождения гражданской службы, в основном в социальной сфере (уход за больными, престарелыми, инвалидами и т.п.). По состоянию на май 1999 г. лиц, проходящих гражданскую службу, насчитывается около 130 тысяч человек (из них - 100 тысяч в западных землях, 30 - в восточных). А в апреле 1961 г. первыми начали официально проходить гражданскую службу 340 человек.

В Конституции Италии не закреплено право на отказ от военной службы по убеждениям, но предусмотрена воинская обязанность (ст.52), в соответствии с которой все мужчины от 18 до 28 лет подлежат призыву на военную службу. Первые отказники от военной службы по убеждениям заявили о себе в начале 50-х годов, но только в конце 60-х, после ряда студенческих протестов и рабочих забастовок, отказ от военной службы по убеждениям приобретает черты серьезного политического и общественного явления в жизни страны.

В 1972 году Парламент принял Закон о нормах в отношении сознательного отказа. Срок альтернативной гражданской службы составлял 20 месяцев (на 8 месяцев дольше военной службы). Заявление об отказе от военной службы по убеждениям влекло проведение экзамена, в ходе которого "выяснялись искренность и мотивы, приведшие к отказу", кроме того и сам факт отказа подвергался серьезному обсуждению.

В 1998 году принят новый Закон об отказе по убеждениям. Согласно ст.1 этого Закона "граждане, выступающие против использования оружия при любых обстоятельствах из-за наличия фундаментальных убеждений религиозного, философского или морального характера, имеют право отказаться от военной службы". Срок альтернативной гражданской службы стал равен сроку военной службы - 10 месяцев. Лица, проходящие альтернативную гражданскую службу, получают денежное довольствие и льготы такие же, как и военнослужащие. Ранее вопросами альтернативной гражданской службы занималось Министерство обороны, так как была предусмотрена служба в вооруженных силах (без оружия), сейчас создано Национальное бюро гражданской службы, находящееся в подчинении Президиума Совета министров Италии.

Право на отказ от военной службы по убеждениям гарантировано ст.59 Конституции Болгарии 1991 года. Однако Закон о порядке замены военной службы на альтернативную принят только в 1998 году и вступил в силу с 1 января 1999 г.

Конституция Болгарии предусматривает обязанность граждан защищать свою страну и Отечество. Призыву подлежат все мужчины в возрасте от 18 до 30 лет, однако любой гражданин, подлежащий призыву на военную службу, имеет право потребовать замены ее альтернативной службой в случае нежелания брать в руки оружие и в качестве гарантии прав свободы совести, свободы убеждений и свободы выбора религии. Альтернативная служба является гражданской службой в интересах общества, предусмотрена для несения гражданами, не желающими брать в руки оружие, в исполнение предусмотренной Конституции обязанности граждан защищать свою страну и Отечество (ст.2 Закона).

Решение о замене военной службы на альтернативную принимает Комиссия по альтернативной службе при Министерстве труда и социальной политики (ст.5 Закона). Граждане проходят ее в вооруженных силах, структурах гражданской обороны, в государственных и муниципальных структурах и организациях социального обеспечения, здравоохранения и образования, в сферах социальных служб, защиты окружающей среды и в других бюджетных организациях на должностях, не предусматривающих ношение и применение оружия. Не разрешается прохождение альтернативной службы в коммерческих компаниях, кооперативах, некоммерческих ассоциациях и фондах, политических партиях, объединениях и синдикатах (ст.6 Закона). В этом заключается главное отличие болгарского законодательства об альтернативной службе от законодательства германского и итальянского, так как в ФРГ и Италии в большинстве своем альтернативную гражданскую службу проходят именно в негосударственных общественных организациях.

Длительность альтернативной службы в Болгарии - 24 месяца, в два раза больше, чем военной.

В отличие от Германии и Италии, где уже сложились определенные традиции в организации и прохождении альтернативной гражданской службы, в Болгарии фактически только осенью минувшего года начал действовать Закон о порядке замены военной службы на альтернативную, поэтому механизм прохождения этой службы предстоит еще отрабатывать.

Возвращаясь в заключение к российскому законодательству, отмечу, что, хотя закона об альтернативной гражданской службе у нас пока нет, в ряде федеральных законов уже имеются ссылки на эту службу.

Так, в п.5 ст.1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" сказано, что граждане имеют право на замену военной службы альтернативной гражданской службой в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом. Решение о направлении гражданина на альтернативную гражданскую службу принимается призывной комиссией (п.1 ст.28 этого Федерального закона). Согласно п.1 ст.52 Федерального закона запас Вооруженных Сил РФ создается из числа граждан, в том числе прошедших альтернативную гражданскую службу. А ч.2 ст.328 УК РФ даже предусматривает уголовную ответственность за уклонение от прохождения альтернативной гражданской службы лиц, освобожденных от военной службы.

С учетом сегодняшних российских реалий считаю принципы, заложенные в болгарском законодательстве об альтернативной гражданской службе, опыт ее становления и функционирования заслуживающими пристального изучения законодательными и исполнительными органами власти нашей страны.

Заместитель начальника Управления Президента РФ по вопросам внутренней политики, заслуженный юрист РФ

В.Лозбинев