Решение Рязанского областного суда от 24 августа 2006 г. Так как пункт требований охраны жизни людей на водоемах противоречит Федеральному законодательству, суд признал оспариваемую норму постановления частично недействующей со дня вступления решения суда в законную силу (извлечение)

Решение Рязанского областного суда
от 24 августа 2006 г.
(извлечение)

Рязанский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующим и не порождающим правовых последствий пункта 10.1 Требований охраны жизни людей на водоемах Рязанской области, утвержденных Постановлением Губернатора Рязанской области от 1 ноября 2005 года N 377-пг, установил:

Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в суд с заявлением о признании недействующим и не порождающим правовых последствий пункта 10.1 Требований охраны жизни людей на водоемах Рязанской области, утвержденных Постановлением Губернатора Рязанской области от 1 ноября 2005 года N 377-пг, опубликованных в газете "Рязанские ведомости" от 23 ноября 2005 года N 253.

В обоснование своих требований указал, что пункт 10.1 Требований охраны жизни людей на водоемах Рязанской области устанавливает, что работы по выемке грунта вблизи рек, озер и других водоемов, особенно в местах устройства пляжей и массового купания людей, производятся с разрешения органов местного самоуправления по согласованию с ГИМС МЧС России по Рязанской области.

В соответствии с п. "д", "к" ст. 72 Конституции РФ вопросы природопользования, охраны окружающей среды, водное законодательство, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом согласно ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

На основании ст. 108 Водного кодекса РФ ведение строительных, дноуглубительных, взрывных и иных работ в водоохранных зонах водных объектов осуществляется по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Аналогичные требования содержатся в пункте 6 Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 N 1404, запрещающих проведение без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использованием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов РФ работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других работ.

Кроме того, производство данных работ связано с осуществлением специального водопользования. В соответствии со ст. 86 Водного кодекса РФ использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств (специальное водопользование) осуществляется гражданами и юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование.

Статьей 48 Водного кодекса РФ установлено, что лицензия на водопользование является актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на выдачу лицензий.

Вместе с тем пункт 10.1 Требований охраны жизни людей на водоемах Рязанской области фактически связывает возникновение права пользования водным объектом с получением разрешения органа местного самоуправления, что противоречит ст. 46, 86 Водного кодекса РФ.

Поскольку оспариваемая норма регулирует не только правоотношения в области охраны жизни людей на воде, но и порядок производства работ на водных объектах и в их водоохранных зонах, прокурор полагает, что оспариваемый пункт 10.1 Требований охраны жизни людей на водоемах Рязанской области противоречит федеральному законодательству.

В судебном заседании прокурор поддержал свои требования.

Представитель Губернатора Рязанской области заявленные требования не признал и просил в их удовлетворении отказать.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения прокурора и представителя Губернатора Рязанской области, суд считает требования прокурора обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Губернатором Рязанской области 1 ноября 2005 года издано Постановление N 377-пг, которым утверждены Требования охраны жизни людей на водоемах Рязанской области. Данное постановление опубликовано в газете "Рязанские ведомости" N 253 от 23 ноября 2005 года.

В соответствии с п. "д", "к" ст. 72 Конституции РФ вопросы природопользования, охраны окружающей среды, водное законодательство, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В части 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу части 5 этой же статьи Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

Согласно ст. 143 Водного кодекса РФ водные объекты используются для массового отдыха, туризма и спорта в местах, устанавливаемых органами местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, с федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора, с соблюдением требований охраны жизни людей на воде, определяемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Во исполнение указанной нормы права Губернатор Рязанской области 1 ноября 2005 года издал Постановление N 377-пг, которым утвердил Требования охраны жизни людей на водоемах Рязанской области (далее - Требования охраны жизни людей), пункт 10.1 которых устанавливает, что работы по выемке грунта вблизи рек, озер и других водоемов, особенно в местах устройства пляжей и массового купания людей, производятся с разрешения органов местного самоуправления по согласованию с ГИМС МЧС России по Рязанской области.

Между тем в соответствии со ст. 108 Водного кодекса РФ ведение строительных, дноуглубительных, взрывных и иных работ на водных объектах и в их водоохранных зонах осуществляется по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда. Аналогичные требования содержатся в пункте 6 Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 N 1404, запрещающем проведение без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использованием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов РФ работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других работ.

При этом согласно п. 1 указанного Положения водоохранной зоной является территория, примыкающая к акваториям рек, озер, водохранилищ и других неповерхностных водных объектов, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов деятельности с целью предотвращения загрязнения, засорения, заиления и истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира.

Кроме того, в силу ст. 86 Водного кодекса РФ использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств (специальное водопользование) осуществляется гражданами и юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование, выдаваемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на выдачу лицензий (лицензирующим органом в области водопользования) на основании ст. 48 Водного кодекса РФ.

Статья 91 Водного кодекса РФ также предусматривает, что водные объекты предоставляются в пользование на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом между водопользователем и органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в соответствии с Правилами предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 года N 383.

В соответствии с Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 23 марта 2005 года N 70 "Об утверждении перечня видов специального водопользования" пользование водными объектами или их частью с применением землеройной, буровой, грузоподъемной, другой спецплавтехники относится к специальному водопользованию.

Таким образом, федеральным законодательством урегулирован порядок специального водопользования, в том числе порядок производства работ по выемке грунта вблизи берегов рек, озер и других водоемов.

Пункт 10.1 Требований охраны жизни людей по сути устанавливает иной порядок специального водопользования, связывая возможность производства работ по выемке грунта лишь с наличием разрешения органов местного самоуправления и согласованием с ГИМС МЧС России по Рязанской области, что противоречит федеральному законодательству.

Доводы представителя Губернатора Рязанской области о том, что оспариваемый нормативный правовой акт регулирует правоотношения в сфере обеспечения безопасности и охраны людей на водоемах Рязанской области и не затрагивает правоотношений в области охраны водных объектов, являются несостоятельными.

Исходя из содержания оспариваемого пункта 10.1 Требований предметом правового регулирования данной нормы являются правоотношения именно в области водопользования и охраны водных объектов, поскольку включают в себя условия для производства работ в водоохранных зонах, тогда как все постановление Губернатора в целом действительно регулирует правоотношения в сфере обеспечения безопасности людей на водоемах области.

Не могут быть приняты во внимание и доводы представителя Губернатора Рязанской области в той части, что оспариваемая норма устанавливает дополнительные условия (к условиям, предусмотренным федеральным законодательством) для производства работ в водоохранных зонах с целью охраны жизни людей на водоемах. Исходя из буквального и систематического толкования оспариваемого пункта следует вывод, что условия, изложенные в нем, являются единственными и достаточными для начала производства указанных в нем работ.

Указание в преамбуле Требований охраны жизни людей на то, что они разработаны в соответствии с Водным кодексом РФ и другими федеральными законами, само по себе не свидетельствует о соответствии оспариваемой нормы федеральному законодательству.

Ссылка представителя Губернатора Рязанской области на то обстоятельство, что доводы прокурора о противоречии оспариваемой нормы федеральному законодательству связаны исключительно с правоотношениями в области лицензирования в сфере водопользования, а Постановление Губернатора не устанавливает требований по отношению к лицензированию, является также необоснованной. Как указывалось выше, оспариваемый пункт, помимо охраны жизни людей, регулирует правоотношения в области водопользования и охраны водных объектов, а деятельность, связанная со специальным водопользованием, подлежит лицензированию. В связи с этим прокурор, указывая на противоречие п. 10.1 Требований федеральному закону, обоснованно ссылался на необходимость лицензирования данных видов работ как соблюдение порядка специального водопользования, установленного федеральным законодательством.

Таким образом, пункт 10.1 Требований охраны жизни людей на водоемах Рязанской области, утвержденных постановлением Губернатора Рязанской области от 1 ноября 2005 года N 377-пг, противоречит Федеральному законодательству и подлежит признанию недействующим.

Доводы представителя Губернатора о том, что ни оспариваемый пункт, ни Постановление Губернатора в целом не ущемляют права граждан и других заинтересованных органов не может являться основанием к отказу в удовлетворении требований.

В соответствии с п. 1 ст. 251 ГПК РФ прокурор вправе в пределах своей компетенции обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части. Компетенция прокурора определена в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1 (с последующими изменениями и дополнениями). В силу статьи 1 указанного Федерального закона органы прокуратуры - это единая система, осуществляющая от имени государства надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В связи с этим укрепление законности и защита государственных интересов признаны основной функцией органов прокуратуры. Согласно части 1 статьи 21 Федерального закона предметом прокурорского надзора является соответствие законам правовых актов, издаваемых государственными органами и должностными лицами. На основании пункта 3 статьи 22 Федерального закона обращение в суд с требованием о признании акта, противоречащего действующему федеральному законодательству, недействительным является одним из полномочий прокурора, осуществляемых в целях защиты государственных интересов.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд признает незаконный нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Суд считает, что оспариваемая норма постановления Губернатора должна быть признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку имеет место проверка законности нормативных актов в порядке абстрактного нормоконтроля, т.е. вне связи с рассмотрением спора между конкретными субъектами.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 253, 194-198 ГПК РФ, суд решил:

Заявление заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора удовлетворить. Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 10.1 Требований охраны жизни людей на водоемах Рязанской области, утвержденных Постановлением Губернатора Рязанской области от 1 ноября 2005 года N 377-пг, с момента вступления решения суда в законную силу.

Обязать Губернатора Рязанской области опубликовать в средстве массовой информации сообщение о признании недействующей указанной нормы.

Решение может быть обжаловано, а прокурором принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней с момента принятия решения судом в окончательной форме.