Решение Рязанского областного суда от 29 апреля 2005 г. Так как положения статьи Закона "Об областном бюджете на 2005 год" противоречат Бюджетному кодексу РФ, суд признал положения в части установленного норматива отчислений за негативное воздействие на окружающую среду недействующими (извлечение)

РешениеРязанского областного суда
от 29 апреля 2005 г.
(извлечение)

Рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Рязанской области о признании недействующими п. 1 ст. 8, ст. 13, 31, 32, Приложение 3 (в части установленного норматива отчислений за негативное воздействие на окружающую среду) Закона Рязанской области "Об областном бюджете на 2005 год", установил:

Прокурор Рязанской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими ст. 13, 31, 32, Приложение 3 (в части установленного норматива отчислений за негативное воздействие на окружающую среду) Закона Рязанской области "Об областном бюджете на 2005 год".

В ходе рассмотрения дела прокурор увеличил свои требования и дополнительно просил признать недействующим п. 1 ст. 8 данного закона.

В обоснование своих требований прокурор указал, что Рязанской областной Думой принят Закон Рязанской области "Об областном бюджете на 2005 год" N 147-ОЗ, который подписан Губернатором Рязанской области 29 декабря 2004 года и опубликован в газете "Рязанские ведомости" 30 декабря 2004 года, 12 и 13 января 2005 года.

По мнению прокурора названные нормы противоречат Бюджетному кодексу РФ, нарушают права и интересы граждан, организаций, муниципальных образований, а именно:

Статья 13 закона предоставляет право финансово-казначейскому управлению Рязанской области (далее - ФКУ области) по внесению изменений в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов областного бюджета сверх пределов и оснований, установленных Бюджетным кодексом РФ. Однако, эти структуры расходов являются составной частью закона, поэтому данные изменения могут вноситься только путем принятия закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете.

Кроме того, статьями 228-233 БК РФ органам исполнительной власти предоставлено право изменять бюджетные ассигнования, но не более чем на 10%, следовательно ФКУ области в процессе исполнения бюджета вправе изменять бюджетные ассигнования, но не более чем на 10% и законодатель субъекта не имел правовых оснований наделять ФКУ области на изменение бюджетных ассигнований в большем размере, чем это предусмотрено Бюджетным кодексом РФ.

Статьями 31 и 32 закона установлена бюджетно-правовая ответственность за нарушение срока возврата бюджетных кредитов, а также за их использование не по целевому назначению. Этими нормами устанавливаются основания ответственности, вводятся новые виды ответственности и порядок привлечения.

В силу ст. 7 БК РФ установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства отнесено к ведению Российской Федерации, поэтому статьи 31 и 32 приняты Рязанской областной Думой с превышением предоставленных полномочий.

В пункте 1 статьи 8 и в Приложении 3 Закона Рязанской области установлен норматив отчислений от платежей за негативное воздействие на окружающую среду: в областной бюджет - 80%, а в местные бюджеты - 0% (в бюджет России в силу ст. 51 БК РФ отчисляется 20%). Вместе с тем, в силу ст. 57, 62 БК РФ такой норматив отчислений должен составлять для бюджетов субъектов РФ - 40% и муниципальных образований - 40%, поэтому названные нормы оспариваемого закона противоречат федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими.

В судебном заседании представители прокуратуры поддержали заявленные требования.

Представители Рязанской областной Думы не признали заявленные требования, пояснив, что оспариваемые нормы не противоречат Бюджетному кодексу РФ.

Суд, выслушав прокурора, представителей Рязанской областной Думы, исследовав материалы дела, считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению в части по следующим основаниям.

Рязанской областной Думой принят Закон Рязанской области "Об областном бюджете на 2005 год" N 147-ОЗ, который подписан Губернатором Рязанской области 29 декабря 2004 года и опубликован в газете "Рязанские ведомости" 30 декабря 2004 года, 12 и 13 января 2005 года.

Статьей 13 Закона области установлено, что финансово-казначейское управление Рязанской области вправе в ходе исполнения настоящего закона по представлению главных распорядителей средств областного бюджета сверх пределов и оснований, установленных Бюджетным кодексом РФ, вносить изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов областного бюджета с соответствующим внесением изменений в настоящий закон.

В судебном заседании представители Рязанской областной Думы указывали на то, что ст. 13 предоставляет ФКУ области лишь право на подготовку проектов законов, представители прокуратуры указывали на закрепленное в этой норме право ФКУ области на изменение закона и в частности бюджетных ассигнований.

Суд считает, что изложенная редакция ст. 13 дает двойное толкование и из буквального текста можно сделать вывод о том, что ФКУ области наделена полномочиями по вопросу внесения изменений в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов областного бюджета. Однако, в силу ст. 19 БК РФ эти структуры расходов составляют Закон субъекта РФ о бюджете, соответственно ФКУ области не имела полномочий на внесение изменений в закон, поскольку это относится к компетенции Рязанской областной Думы. В связи с чем эта норма подлежит признанию недействующей.

Кроме того, в соответствии со статьями 228-234 БК РФ органам исполнительной власти предоставлено право изменять бюджетные ассигнования, но не более чем на 10% (при перемещении бюджетных ассигнований в порядке ст. 233 БК РФ не более 5%).

В статье 8 БК РФ говорится о компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных отношений. Эта норма не наделяет субъекты Российской Федерации правом на установление большего размера на изменение бюджетных ассигнований, чем это предусмотрено в ст. 228-234 БК РФ. В связи с этим статья 13 названного закона, предоставившая право ФКУ Рязанской области вносить изменения в структуры расходов бюджета сверх пределов и оснований, установленных Бюджетным кодексом РФ, подлежит признанию недействующей, поскольку противоречит положениям ст. 8, 228-234 БК РФ.

Доводы представителей Рязанской областной Думы о том, что в ст. 13 закона области не говорится об изменениях бюджетных ассигнований, а она регулирует иные отношения, в частности ФКУ Рязанской области лишь подготавливает проект закона Рязанской области с изменением структур расходов областного бюджета сверх пределов и оснований, чем это допускает Бюджетный кодекс РФ являются несостоятельными, поскольку из текста оспариваемого закона такого вывода сделать нельзя.

В той редакции, в которой изложена ст. 13 закона области не исключается, что ФКУ Рязанской области может самостоятельно изменять бюджетные ассигнования более чем на 10%, а в последующем Рязанская областная Дума (по факту) будет вносить соответствующие изменения в закон. Однако, в силу положений ст. 8, 228-234 БК РФ это недопустимо.

Статьей 31 и 32 закона установлена бюджетно-правовая ответственность за нарушение срока возврата бюджетных кредитов, а также за их использование не по целевому назначению. В частности за эти нарушения предусмотрено: наложение штрафа (ст. 31), списание денежных средств ФКУ Рязанской области со счетов по учету средств соответствующих муниципальных бюджетов в бесспорном порядке (подп. 1 п. 1 ст. 32), удержание денежных средств органами федерального казначейства по постановлению ФКУ Рязанской области за счет доходов от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных образований (подп. 2 п. 1 ст. 32), взыскание денежных средств путем обращения взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты муниципальных образований по разделу "Межбюджетные трансферты" функциональной классификации расходов бюджетов России, за исключением средств, предоставленных на осуществление целевых расходов (подп. 3 п. 1 ст. 32).

В силу ст. 7 БК РФ установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства отнесено к ведению Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ (ст. 283, 284.1, 289, 290) дает возможность привлекать к ответственности за нарушение срока возврата бюджетных кредитов, а также использование их не по целевому назначению, одновременно за эти нарушения кодексом предусмотрены виды ответственности - изъятие (списание) бюджетных средств, привлечение к административной ответственности, взыскание пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Банка России. Таких видов ответственности, о которых говорится в ст. 31, подп. 2 и 3 п. 1 ст. 32 Закона Рязанской области, Бюджетный кодекс РФ не предусматривает.

Также ст. 284.1 БК РФ при наличии названных нарушений наделила руководителей органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты правом на списание в бесспорном порядке выделенных бюджетных средств, взыскание пеней, вынесение соответствующих предупреждений и составление протоколов для наложения штрафов. Эта норма и ст. 8 БК РФ не дает прав ФКУ области, другим финансовым органам и их руководителям на совершение действий, о которых говорится в подп. 2 и 3 п. 1 ст. 32 Закона Рязанской области.

В связи с этим ст. 31, подп. 2 и 3 п. 1 ст. 32 Закона Рязанской области подлежат признанию недействующими, поскольку противоречат статьям 8, 283, 284.1, 289, 290 БК РФ.

Довод представителей Рязанской областной Думы о том, что ст. 31, подп. 2 и 3 п. 1 ст. 32 Закона Рязанской области приняты в соответствии со ст. 8 БК РФ, является несостоятельным. Так, ст. 8 БК РФ органам государственной власти субъектов РФ предоставляет следующие полномочия: в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

Бюджетный кодекс РФ, иные федеральные законы не предусматривают случаев, когда субъект РФ вправе установить ответственность, предусмотренную ст. 31, подп. 2 и 3 п. 1 ст. 32 Закона Рязанской области за нарушение срока возврата бюджетных кредитов, а также за их использование не по целевому назначению, поэтому ст. 8 БК РФ не дает законодателю Рязанской области полномочий на принятие положений, отраженных в ст. 31, подп. 2 и 3 п. 1 ст. 32 названного закона.

Нельзя согласиться и с утверждением представителей прокуратуры Рязанской области о том, что подп. 1 п. 1 ст. 32 также противоречит положениям федеральных законов. Так, в статьях 284.1, 289, 290 БК РФ непосредственным образом говорится о наличии такого вида ответственности как изъятие и списание в бесспорном порядке бюджетных средств за нарушение срока возврата бюджетных кредитов, а также за их использование не по целевому назначению. В подп. 1 п. 1 ст. 32 говориться не о введении нового вида ответственности, а о применении положений ст. 284.1, 289, 290 БК РФ конкретным финансовым органом - ФКУ Рязанской области, что не противоречит федеральным законам. Поэтому не имеется оснований к удовлетворению заявления в этой части.

В пункте 1 статьи 8 и в Приложении 3 Закона Рязанской области установлен норматив отчислений от платежей за негативное воздействие на окружающую среду в областной бюджет - 80%, а в местные бюджеты - 0%.

В силу положений ст. 51 и 57 БК РФ норматив отчислений от платежей за негативное воздействие на окружающую среду в федеральный и областной бюджет составляет соответственно 20% и 40%. При этом, действующая редакция Бюджетного кодекса РФ не говорит в императивном порядке о необходимости отчисления оставшихся 40% в муниципальные бюджеты (эти средства в таком размере в обязательном порядке будут отчисляться в муниципальные бюджеты лишь с 1 января 2006 года - ст. 62 БК РФ в редакции ФЗ от 20.08.2004).

До введения в действие ст. 62 БК РФ в названной редакции в подп. 3 п. 3 ст. 2 ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений" от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ говорится, что неналоговые доходы (к ним относятся и данные отчисления) зачисляются в местные бюджеты по нормативам, утвержденным законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на 2005 год.

Из этого следует, что Бюджетный кодекс РФ предоставил право законодателю Рязанской области на 2005 год самостоятельно установить норматив отчислений от платежей за негативное воздействие на окружающую среду в местные бюджеты, в том числе нулевой. В связи с этим, устанавливая в п. 1 ст. 8 и в Приложении 3 оспариваемого закона норматив отчислении в местные бюджеты 0% законодатель Рязанской области правомерно установил норматив отчислений в областной бюджет - 80%.

Доводы прокурора о том, что в силу положений ст. 57 БК РФ для областного бюджета норматив может составлять только 40%, основаны на неправильном толковании материального закона. Так, ст. 57 БК РФ следует применять с учетом названных выше положений ст. 62 БК РФ и подп. 3 п. 3 ст. 2 ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений" от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ, из которых можно сделать вывод о том, что допускается установление норматива отчислений в областной бюджет в размере 80%. В связи с этим в данной части заявление прокурора удовлетворению не подлежит.

Кроме того, в судебном заседании установлено, что зачисляемая в областной бюджет плата за негативное воздействие на окружающую среду в соответствии со ст. 8 оспариваемого закона, поступает в целевой экологический фонд. Данный фонд создан в соответствии с Законом области от 25.09.2004 "Об экологическом фонде Рязанской области". Расходование средств осуществляется в соответствии с Приложением N 15 к оспариваемому закону с учетом экологической ситуации в регионе и из этого приложения следует, что муниципальным образованиям выделяется 26707 тыс. рублей или 52,9%. В связи с этим нельзя сказать того, что ущемляются права муниципальных образований.

Как указывалось выше, суд признал положения статьей 13, 31, подпункты 2, 3 пункта 1 ст. 32 Закона области противоречащими Бюджетный кодекс РФ.

Суд считает, что они подлежат признанию недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, поскольку участники бюджетных правоотношений в соответствующей части уже исполнили свои права и обязанности. Если названные нормы нарушили права конкретных лиц, то они не лишены возможности обратиться в суд с иском о защите имущественных прав.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 261 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора Рязанской области удовлетворить в части - признать противоречащими Федеральному законодательству и недействующими статьи 13, 31, подпункты 2, 3 пункта 1 ст. 32 Закона Рязанской области "Об областном бюджете на 2005 год" от 29 января 2004 года N 147-ОЗ с момента вступления решения суда в законную силу, в остальной части заявленных требований - отказать.

Обязать Рязанскую областную Думу опубликовать в газете "Рязанские ведомости" сообщение о принятом судом решении.

Решение может быть обжаловано, а прокурором внесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней.