Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 декабря 2009 г. N А44-2548/2008 Суд признал, что при установленных обстоятельствах у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для рассмотрения жалобы общества, проведения внеплановой проверки и вынесения оспариваемого решения о нарушении законодательства РФ о размещении заказов

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 9 декабря 2009 г. N А44-2548/2008

ГАРАНТ:

См. также постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 апреля 2009 г. N А44-2548/2008

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Бурматовой Г.Е., Самсоновой Л.А.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Курикова И.А. (доверенность от 26.05.2009),

рассмотрев 07.12.2009 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 29.06.2009 (судья Разживин А.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2009 (судьи Осокина Н.Н., Мурахина Н.В., Чельцова Н.С.) по делу N А44-2548/2008,

установил:

Комитет по управлению государственным имуществом Новгородской области (далее - комитет, КУГИ) обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением об оспаривании пунктов 3, 5, 6 резолютивной части решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (далее - управление, УФАС) от 19.06.2008, принятого по результатам рассмотрения жалобы о нарушении законодательства Российской Федерации о размещении заказов (исходящий N 1967/03 от 24.06.2008).

Решением от 22.10.2008 суд отказал комитету в удовлетворении заявления в части признания незаконными пунктов 3 и 5 оспариваемого решения УФАС. В части заявления о признании незаконным пункта 6 названного решения производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Постановлением апелляционной инстанции от 24.12.2008 решение суда от 22.10.2008 отменено в части прекращения производства по требованию КУГИ о признании незаконным пункта 6 решения УФАС от 19.06.2008. В удовлетворении требований в указанной части отказано. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.04.2009 решение от 22.10.2008 и постановление от 24.12.2008 отменены. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Новгородской области в связи с неправильным применением судами норм материального и процессуального права, необходимостью повторного выяснения фактической стороны дела, повторной оценки имеющихся и дополнительно представленных доказательств. Суд кассационной инстанции указал суду первой инстанции на обязательное привлечение к участию в деле третьим лицом общества с ограниченной ответственностью "Сервис-Фарм" (далее - ООО "Сервис-Фарм", общество) и решение вопроса о целесообразности участия в деле Комитета по охране здоровья населения Новгородской области (далее - КОЗНО).

Такая позиция суда кассационной инстанции в конкретном случае связана с обязательностью судебной оценки предшествующих и последующих (после отмены протокола от 17.06.2008 по рассмотрению заявок на участие в открытом конкурсе) действий либо бездействия ООО "Север-Фарм", их мотивов и оснований, выяснения действительного намерения (интереса) общества претендовать на заключение контракта по лоту N 4 (для признания за ним статуса участника размещения заказа и права на обжалование с учетом части 1 статьи 8 и части 1 статьи 57 Закона).

Определением от 04.05.2009 суд первой инстанции на основании статьи 51 АПК РФ привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, ООО "Сервис-Фарм" и КОЗНО (том дела II; листы 111 - 112).

Решением суда от 29.06.2009, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 09.09.2009, заявление комитета удовлетворено. Суд признал пункты 3, 5 и 6 резолютивной части оспариваемого решения управления незаконными, не соответствующими требованиям Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон). Оценив представленные участниками спора доказательства, суды не усмотрели у общества открытого интереса к участию в торгах, статуса участника размещения заказа и, как следствие, права на обращение в УФАС с жалобой в порядке статьи 57 Закона.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права - положений статей 8, 23, 34, 57 Закона, а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. При этом податель жалобы не обращает внимание на ошибочность судебной оценки определенных (конкретных) доказательств.

Антимонопольный орган указывает, что общество "могло претендовать на заключение государственного контракта по итогам проведения рассматриваемого аукциона". УФАС считает, что у антимонопольного органа не имелось оснований для отказа в принятии жалобы ООО "Сервис-Фарм" и ее рассмотрения. По мнению управления, принятое им решение направлено на достижение целей Закона и государственного контроля "в части развития добросовестной конкуренции и предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов" (часть 1 статьи 1 Закона).

В отзыве на жалобу КУГИ указывает на отсутствие оснований для ее удовлетворения, законность и обоснованность принятых по делу судебных актов.

В суд кассационной инстанции до судебного заседания поступило ходатайство УФАС от 24.11.2009 N 3975/03 о рассмотрении кассационной жалобы в ином составе суда. В ходатайстве управление (со ссылкой на положения статей 18 и 21 АПК РФ) указывает, что настоящее дело уже рассматривалось Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б., в связи с чем беспристрастность состава суда вызывает сомнение.

Представители КУГИ, общества и КОЗНО, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании уполномоченный представитель управления (с учетом иного состава суда и наличия в нем двух других судей) не поддержал указанное ходатайство, согласился с рассмотрением жалобы в объявленном составе суда и указал на правомерность кассационных доводов антимонопольного органа.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела видно и судами установлено, что в мае 2008 года комитет как уполномоченный орган (часть 2 статьи 4 Закона) объявил о проведении открытого аукциона на размещение заказа на право заключения государственных контрактов на поставку лекарственных средств в организации здравоохранения Новгородской области (лоты N 1 - 16) для государственного заказчика - Комитета по охране здоровья населения Новгородской области (далее - КОЗНО; том дела I, листы 9 -10).

10.06.2008 в адрес УФАС (до истечения срока подачи заявок на участие в аукционе) поступила жалоба ООО "Сервис-Фарм" (Московская область) на действия государственного заказчика (КОЗНО) при размещении им государственного заказа путем проведения указанного аукциона по лоту N 4. Рассмотрение заявок на участие в аукционе должно было состояться 17.06.2008 (том дела I; листы 23-24).

Антимонопольный орган признал, что жалоба подана в соответствии с требованиями статей 57 - 58 Закона, и провел внеплановую проверку размещения заказа (часть 5 статьи 17 Закона).

В связи с этим в адрес государственного заказчика, уполномоченного органа и ООО "Сервис-Фарм" управлением направлено уведомление от 10.06.2008 N 1801/03 о времени и месте рассмотрения жалобы, а также (в адрес КУГИ и КОЗНО) требование от 10.06.2008 N 1800/03 (в соответствии с частью 4 статьи 60 Закона) о приостановлении размещения заказа по лоту N 4 до рассмотрения жалобы по существу, с указанием на его обязательный характер (том дела I; листы 22, 25). Кроме того, управление направило уполномоченному органу и государственному заказчику письмо от 10.06.2008 N 1802/03 о предоставлении копий документов и информации, предусмотренных частью 3.1 статьи 60 Закона, в срок до 18.06.2008 (том дела I, лист 26).

По итогам рассмотрения жалобы комиссией управления принято решение от 19.06.2008, согласно которому жалоба ООО "Сервис-Фарм" признана частично обоснованной (пункт 1). Управление признало в действиях государственного заказчика (КОЗНО) нарушение части 3.1 статьи 34 Закона, допущенное им при размещении государственного заказа путем проведения открытого аукциона на право заключения государственных контрактов на поставку лекарственных средств в организации здравоохранения Новгородской области по лоту N 4, рассмотрение заявок на участие в котором состоялось 17.06.2008 (пункт 2). В действиях уполномоченного органа (КУГИ) признаны нарушения частей 3.1 и 4 статьи 60 Закона, допущенные им при размещении государственного заказа путем проведения открытого аукциона на право заключения государственных контрактов на поставку лекарственных средств в организации здравоохранения Новгородской области по лоту N 4, рассмотрение заявок на участие в котором состоялось 17.06.2008 (пункт 3). Государственному заказчику выдано предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов, указанных в пункте 2 решения (пункт 4). Комиссии по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд области (аукционной комиссии) уполномоченного органа - КУГИ - выдано предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов (пункт 5). Материалы жалобы и внеплановой проверки направлены уполномоченному должностному лицу УФАС для рассмотрения вопросов о возбуждении дел об административных правонарушениях в отношении должностного лица государственного заказчика - КОЗНО и должностного лица уполномоченного органа - КУГИ (пункт 6).

На основании данного решения УФАС вынесло предписание от 19.06.2008 об устранении нарушений законодательства о размещении заказов в соответствующие сроки (том дела I, листы 32-33). Письмом от 09.07.2008 комитет сообщил УФАС об исполнении указанного предписания (том дела I; лист 34).

Вместе с тем, посчитав пункты 3, 5, 6 решения антимонопольного органа от 19.06.2008 незаконными, нарушающими его права, КУГИ обратился в арбитражный суд с заявлением. При этом в качестве первого довода заявитель указал на отсутствие у ООО "Сервис-Фарм" статуса участника размещения заказа (часть 1 статьи 8 Закона), поскольку это общество, будучи подателем жалобы в управление, публично не заявило о своих намерениях заключить соответствующий контракт, а следовательно, контрольное производство со стороны управления возбуждено необоснованно, в нарушение части 1 статьи 57 Закона.

При новом рассмотрении дела суд первой инстанции в условиях состязательной судебной процедуры оценил представленные участниками спора доказательства и их доводы (в том числе доводы общества, изложенные в отзыве на заявление КУГИ). Суд признал, что при установленных обстоятельствах у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для рассмотрения жалобы общества, проведения внеплановой проверки и вынесения оспариваемого решения.

Повторно рассмотрев дело, апелляционная инстанция поддержала позицию суда первой инстанции, признав правильными оценку судом доказательств и применение норм материального права.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении (толковании) норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств, в их совокупности и взаимной связи, а равно с учетом достоверности отдельных средств доказывания (часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ).

В силу части 1 статьи 57 Закона любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке, а также в порядке, предусмотренном главой 8 Закона, действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа.

Участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель (часть 1 статьи 8 Закона).

Как указано в части 5 статьи 17 Закона, внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в целях контроля за исполнением предписаний, выданных в соответствии с частью 9 настоящей статьи. При этом рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 8 Закона. В случае, если внеплановая проверка осуществляется на основании жалобы участника размещения заказа, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения указанной жалобы принимается единое решение.

Любой участник размещения заказа вправе направить в письменной форме, в том числе в форме электронного документа, заказчику, уполномоченному органу запрос о разъяснении положений конкурсной документации. В течение двух рабочих дней со дня поступления указанного запроса заказчик, уполномоченный орган обязаны направить в письменной форме или в форме электронного документа разъяснения положений конкурсной документации, если указанный запрос поступил к заказчику, в уполномоченный орган не позднее чем за пять дней до дня окончания подачи заявок на участие в конкурсе (часть 1 статьи 24 Закона).

Разъяснение положений документации об аукционе и внесение в нее изменений осуществляются в соответствии со статьей 24 Закона с учетом особенностей, установленных частью 9 статьи 34 Закона (часть 8 статьи 34 Закона).

По смыслу приведенных нормативных положений лицо становится участником размещения заказов с того момента, когда оно в установленном порядке открыто изъявило желание заключить государственный или муниципальный контракт. В зависимости от способа размещения заказа это может быть подача заявки на участие в конкурсе или аукционе, котировочной заявки.

Сами по себе ознакомление претендента с документацией в электронном виде (без извещения в той или иной форме заказчика либо уполномоченного органа о своих намерениях, притязаниях) и его обращение в контролирующий орган или суд (сразу, без открытого выражения воли перед этими лицами) не могут рассматриваться как необходимые и достаточные условия для признания жалобы поданной надлежащим субъектом (часть 1 статьи 57 Закона).

Государственный контроль осуществляется в целях восстановления публичного порядка и нарушенных гражданских прав. Вместе с тем ничем не ограниченный контроль может мешать реализации общественных отношений, охраняемых законом. Поэтому ограниченный круг субъектов обжалования (по определенному юридическому интересу в исходе дела) призван исключить необоснованные жалобы, способные внести неоправданную дезорганизацию в правоотношения, породить те или иные злоупотребления в сфере размещения заказов. При этом оценку подобным негативным актам целесообразно проводить как до, так и после размещения заказов и с учетом перспективы серьезных социальных последствий дестабилизации сложившихся прав и обязанностей значительного круга лиц. В связи с этим статус подателя жалобы, его соответствие определенным требованиям закона и четкий юридический интерес добросовестного участника хозяйственного оборота имеют принципиальное значение при решении вопросов о наличии правовых и фактических оснований для соответствующего обжалования и о законности его последствий.

Таким образом, как правомерно указал суд апелляционной инстанции, УФАС вправе было рассмотреть жалобу ООО "Сервис-Фарм" в том случае, если данная организация соответствует вышеуказанным требованиям, установленным законодательством.

В материалах дела отсутствуют и антимонопольным органом не представлены (при рассмотрении спора по существу в судах двух инстанций) доказательства, свидетельствующие о том, что общество известило заказчика о своем намерении претендовать на заключение государственного контракта. Общество, имея реальные возможности, также не представило судам значимых объяснений либо иных доказательств.

Как установлено судами и не опровергнуто УФАС, ООО "Сервис-Фарм" заявку на участие в аукционе не подавало, никаких действий, свидетельствующих о намерении участвовать в аукционе не совершало. Более того, после устранения нарушений общество не изъявило желания участвовать в открытом аукционе. Суды не получили значимых объяснений общества относительно обоснованной утраты интереса к торгам. Само по себе обжалование действий государственного заказчика в управление не может свидетельствовать о намерении участвовать в аукционе.

При таких обстоятельствах у судов не имелось оснований для признания ООО "Сервис-Фарм" участником размещения заказа и, соответственно, для констатации законности решения управления в оспариваемой части.

Процессуальные основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (части 3 и 4 статьи 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 29.06.2009 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2009 по делу N А44-2548/2008 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

Г.Е. Бурматова

Л.А. Самсонова