Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 апреля 2010 г. N Ф07-3660/2010 по делу N А05-13126/2009 Суд первой инстанции установил фактические обстоятельства дела и указал на правомерность квалификации УФАС действий мэрии и выводов антимонопольного органа в основной части оспариваемых ненормативных правовых актов

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 30 апреля 2010 г. N Ф07-3660/2010 по делу N А05-13126/2009

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Мунтян Л.Б., Самсоновой Л.А.,

при участии от муниципального унитарного предприятия "Специализированный трест по обслуживанию населения" муниципального образования "Город Архангельск" Черноудовой И.В. (доверенность от 10.08.2009),

рассмотрев 26.04.2010 в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального унитарного предприятия "Специализированный трест по обслуживанию населения" муниципального образования "Город Архангельск" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 20.10.2009 (судья Панфилова Н.Ю.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2010 (судьи Мурахина Н.В., Кудин А.Г., Осокина Н.Н.) по делу N А05-13126/2009,

установил:

Мэрия города Архангельска (далее - мэрия) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (далее - управление, УФАС) от 18.06.2009 по делу N 18-09 (исходящий N 05-03/2817) о нарушении антимонопольного законодательства и вынесенного на его основании предписания от 18.06.2009 N 05-03/2818.

Определением от 02.09.2009 суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципальное унитарное предприятие "Специализированный трест по обслуживанию населения" муниципального образования "Город Архангельск" (далее - предприятие, МУП "Спецтрест"), Департамент по управлению государственным имуществом и земельными ресурсами администрации Архангельской области (далее - департамент).

Решением суда от 20.10.2009, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 01.02.2010, заявление мэрии удовлетворено частично. Оспариваемое решение УФАС признано недействительным, не соответствующим Федеральному закону от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) и Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) в части признания факта нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ со стороны мэрии, выразившегося в определении исключительной компетенции и правомочий предприятия пунктами 2, 4.1, 4.8, 4.9 Положения о порядке эксплуатации и содержания общественных кладбищ на территории муниципального образования "Город Архангельск", утвержденного решением Архангельского городского Совета депутатов от 27.05.2003 N 174 (далее - Положение).

Оспариваемое предписание УФАС признано недействительным, не соответствующее Закону N 8-ФЗ и Закону N 135-ФЗ в части прекращения нарушения путем отмены пунктов 1 и 4 распоряжения от 24.08.2006 N 947р, а также путем внесения необходимых изменений в пункты 2, 4.1, 4.8, 4.9 Положения.

Суд обязал управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов мэрии.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права - положений статей 9, 71, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации (далее - АПК РФ), статей 4, 15 Закона N 135-ФЗ, статей 7, 9, 16, 18 Закона N 8-ФЗ, а также на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Предприятие, указывая на пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 30), полагает, что в материалах дела не имеется каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что изданные мэрией распоряжения привели к ограничению конкуренции, в том числе в виде установления для приобретателей ритуальных услуг ограничений выбора хозяйствующих субъектов. Кроме того, МУП "Спецтрест" считает, что функции по содержанию и эксплуатации общественных кладбищ носят административно-хозяйственный характер, не предполагающий реализацию каких-либо властных полномочий по отношению к другим хозяйствующим субъектам, что исключает применение к рассматриваемым отношениям положений части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Представители УФАС, мэрии и департамента, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представитель предприятия поддержал доводы жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании поручения Федеральной антимонопольной службы от 10.12.2008 управлением проведена проверка по выявлению фактов создания конкурентного преимущества хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке похоронных услуг. По итогам проверки УФАС возбуждено дело N 18-09 по признакам нарушения мэрией статьи 15 Закона N 135-ФЗ (том дела I; листы 41 - 42, 53).

Согласно решению управления от 18.06.2009 по указанному делу установлено нарушение мэрией частей 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в издании распоряжений от 24.08.2006 N 947р, от 18.08.2006 N 918р, от 27.03.2006 N 361р, от 29.01.1998 N 670/22р; наделении МУП "Спецтрест" правом выделения земельных участков под захоронения в рамках уставной деятельности; определении исключительной компетенции и правомочий МУП "Спецтрест" согласно пунктам 2, 4.1, 4.8, 4.9 Положения, что повлекло за собой создание преимущественных условий для деятельности предприятия по отношению к другим хозяйствующим субъектам и наделении предприятия функциями органа местного самоуправления (том дела I; листы 10 - 13).

В тот же день управление выдало мэрии предписание в срок до 01.09.2009 прекратить нарушение частей 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ: отменить распоряжения от 24.08.2006 N 947р, от 18.08.2006 N 918р, от 27.03.2006 N 361р, внести необходимые изменения в Устав предприятия и пункты 2, 4.1, 4.8, 4.9 Положения (том дела I, лист 14).

Не согласившись с указанными решением и предписанием УФАС, мэрия обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции установил фактические обстоятельства дела и с учетом правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07, указал на правомерность квалификации УФАС действий мэрии и выводов антимонопольного органа в основной части оспариваемых ненормативных правовых актов.

Апелляционная инстанция повторно рассмотрела дело по существу и согласилась с решением суда.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ).

По настоящему делу суды установили, что выделение земельных участков под захоронение на территории муниципального образования "Город Архангельск", контроль за соблюдением порядка захоронений, установление режима работы кладбищ осуществляет МУП "Спецтрест".

Земельные участки, на которых расположены общественные кладбища города Архангельска находятся в ведении департамента, государственная собственность на них не разграничена. Департамент с 04.09.2007 не издавал распоряжений о предоставлении кому-либо названных участков. Вместе с тем распоряжениями заместителя мэра города Архангельска от 24.08.2006 N 947р, от 18.08.2006 N 918р, от 27.03.2006 N 361р, распоряжением мэра города Архангельска от 29.01.1998 N 670/22р земельные участки, на которых расположены городские кладбища, переданы для эксплуатации и содержания предприятию. Кроме того, передача городских кладбищ в ведение муниципального предприятия и наделение его функциями органа местного самоуправления создает преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам.

Управление и суды исходили из наличия в городе Архангельске функционирующего рынка ритуальных услуг, что предприятие не отрицает.

Предприятие создано в соответствии с постановлением Комитета по управлению имуществом города Архангельска от 18.05.1992 N 25 и согласно Уставу, утвержденному первым заместителем мэра города Архангельска 11.06.2003, а также Положению наделено статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, будучи коммерческой организацией.

Согласно пункту 2 Устава предприятие осуществляет, помимо прочего, следующие виды деятельности: содержание и техническая эксплуатация кладбищ, находящихся в хозяйственном ведении; оказание гарантированного перечня услуг; агентские услуги; оформление заказа на документы, мероприятия и иные действия, связанные с похоронами: транспортировка тел умерших из лечебных учреждений, умерших на дому, из других мест в морги; отвод земельных участков на кладбищах для захоронения; производство, предоставление и реализация ритуальной продукции и ритуальных услуг (том дела I; листы 108 - 109).

Вместе с тем Положение утверждено решением Архангельского городского Совета депутатов 27.05.2003 N 174.

Проверка пунктов 2, 4.1, 4.8, 4.9 Положения на предмет соответствия Закону N 8-ФЗ и Закону N 135-ФЗ позволила УФАС констатировать неправомерное определение указанными нормами исключительной компетенции и правомочий предприятия в сфере ритуальных услуг, ограничивающих свободу деятельности иных организаций, действующих на данном рынке услуг и не наделенных статусом специализированной службы.

С учетом спорного периода суды правомерно указали на ранее действовавшие запреты в сфере антимонопольного регулирования (статья 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", действовавшего до 25.10.2006), аналогичные правилам статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (часть 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ).

Как указано в пункте 8 постановления Пленума ВАС РФ N 30, при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно положениям статьи 4 Закона N 135-ФЗ товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункты 4, 7, 8 и 17).

Негативные последствия для конкурентной среды в данном случае установлены управлением и судами в связи с открытым перечнем обстоятельств, указанных в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, ввиду определенных возможностей предприятия, которые получены в результате определенных решений (действий) мэрии.

Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения были отнесены к вопросам местного значения муниципального образования. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также установил, что к вопросам местного значения муниципального образования относится содержание мест захоронения, организация ритуальных услуг. Статьей 50 этого Закона определено, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

В силу статьи 25 Закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Системный анализ норм Закона N 8-ФЗ свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон N 8-ФЗ не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 Закона N 8-ФЗ стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем, в силу статьи 10 Закона N 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ.

Таким образом, Закон N 8-ФЗ предоставляет право лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, выбрать организацию, осуществляющую услуги по погребению.

Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона N 8-ФЗ). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, названным Законом не предусмотрена.

В рассматриваемой ситуации судами установлено, что для реализации целей и предмета деятельности предприятия мэрия распоряжениями от 24.08.2006 N 947р, от 18.08.2006 N 918р, от 27.03.2006 N 361р передала МУП "Спецтрест" на обслуживание и проведение захоронений умерших кладбища "Южная Маймакса" (3 очередь), "Валдушки", кладбище на острове Кего. Кроме того, распоряжением мэра города Архангельска от 29.01.1998 N 670/22р за предприятием закреплены земельные участки кладбищ для содержания кладбищ и производства захоронений.

Суды обоснованно признали, что тем самым мэрия приняла акты (распоряжения) и совершила действия (наделение определенными функциями в качестве уставной деятельности), которые привели к ограничению (устранению) конкуренции, в том числе в виде установления для приобретателей ритуальных услуг ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют услуги по захоронению (подпункт 5 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ), а также определила обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта (предприятия) в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на рассматриваемом товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Вместе с тем мэрия в нарушение статьи 18 Закона N 8-ФЗ, передав предприятию на обслуживание и проведение захоронений умерших муниципальные кладбища, возложила на предприятие функции контрольно-распорядительного характера, в том числе выделение им земельных участков под захоронение, наделив его функциями и правами органа местного самоуправления (часть 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ).

Поскольку Положение утверждено не мэрией, а решением Архангельского городского Совета депутатов от 27.05.2003 N 174, суды правильно признали позицию управления в соответствующей части необоснованной и удовлетворили заявленные требования мэрии частично. Кроме того, суды правильно оценили как недействительное и оспариваемое предписание в части прекращения нарушения путем отмены пунктов 1 и 4 распоряжения от 24.08.2006 N 947р, поскольку эти пункты (по своему содержанию) не могут рассматриваться как имеющие обоснованное влияние на конкуренцию.

Пунктом 1 названного распоряжения мэрия ввела во временную эксплуатацию часть строящейся 3-й очереди кладбища "Южная Маймакса" площадью 2,94 га, а пунктом 4 возложила контроль за исполнением распоряжения на конкретное должностное лицо, не более того.

При таких обстоятельствах и доказательствах доводы жалобы подлежат отклонению как несостоятельные. Суды полно, объективно и всесторонне исследовали доказательства, оценили доводы участников спора и правильно рассмотрели спор по существу.

Процессуальных оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов не имеется (части 3 и 4 статьи 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 20.10.2009 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2010 по делу N А05-13126/2009 оставить без изменения, а кассационную жалобу муниципального унитарного предприятия "Специализированный трест по обслуживанию населения" муниципального образования "Город Архангельск" - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

Л.Б. Мунтян

Л.А.Самсонова