Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 августа 2010 г. N Ф07-7033/2010 по делу N А13-15141/2009 Суд не признал в действиях департамента городского хозяйства нарушения антимонопольного законодательства при проведении конкурса на право обслуживания маршрута и установлении в качестве требований к участникам конкурса условий о наличии необходимого количества автобусов определенной вместимости и в этой части удовлетворил требования заявителя

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 16 августа 2010 г. N Ф07-7033/2010 по делу N А13-15141/2009

ГАРАНТ:

См. также определение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 июня 2010 г. N Ф07-7033/2010 по делу N А13-15141/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 09 августа 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 августа 2010 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Мунтян Л.Б. и Самсоновой Л.А.,

рассмотрев 09.08.2010 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 23.04.2010 по делу N А13-15141/2009 (судья Парфенюк А.В.),

установил:

Департамент городского хозяйства Администрации города Вологды (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - Управление) от 29.07.2009 по делу N 63-15-17/09 о нарушении Департаментом положений части 1 статьи 15 и части 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции").

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительного предмета спора, некоммерческое партнерство "Перевозчики пассажиров города Вологды", муниципальное унитарное пассажирское автотранспортное предприятия N 1, индивидуальных предпринимателей Войко Л.В., Башарина А.В., Мамаева Н.М., Латош О.А., Кушнереву А.А., Ганину А.Ф., Першину О.Б., Котикова В.Г., Кушнерева В.А., Лапшова Г.П., Львова В.Н., Неклюдова О.К., Румянцева С.Л., Ванчугова А.А., Плетнева В.В., Козлова С.П., Тысячных С.А., Шимко Е.В., Уханова Е.В., Попова С.А., Струнина Д.Е., Баклина С.А., Иванова В.Н.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 23.04.2010 оспариваемое решение Управления признано недействительным в части признания Департамента нарушившим часть 1 статьи 15 и часть 2 статьи 17 Закона "О защите конкуренции" в связи с проведением конкурса на право обслуживания маршрута N 28 регулярных перевозок пассажиров и установлении в качестве требований к участникам конкурса условий о наличии необходимого количества автобусов определенной вместимости. Предписание антимонопольного органа суд первой инстанции признал недействительным как несоответствующее Закону "О защите конкуренции", обязал Управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Департамента, в удовлетворении остальной части требований отказал.

В суде апелляционной инстанции дело не рассматривалось.

В кассационной жалобе Управление просит отменить решение от 23.04.2010 и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции Закона "О защите конкуренции", положений Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон "О безопасности дорожного движения"). По мнению подателя жалобы, включение Департаментом в конкурсную документацию требований о наличии у претендента на участие в конкурсе на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров транспортных средств определенной вместимости и в определенном количестве ограничивает доступ к участию в конкурсе и повлекло фактический отказ от участия в нем индивидуальных предпринимателей. Податель жалобы считает, что положительное заключение государственной экспертизы N 2008-0435, проводимой в отношении проектно-изыскательских работ по разработке стратегии совершенствования и развития маршрутной транспортной сети города Вологды до 2025 года, не является относимым и допустимым доказательством по делу, поскольку не содержит вывода о том, что утвержденная в результате этих работ оптимизированная сеть маршрутов перевозок оптимальна и соответствует всем потребностям населения города Вологды в транспортных услугах.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассмотрена в их отсутствие. Департамент направил в суд кассационной инстанции отзыв, в котором возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Законность обжалуемого судебного акта проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что постановлением главы города Вологды от 23.04.2009 N 2133 (далее - Постановление N 2133) утверждена оптимизированная сеть маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда" (далее - оптимизированная сеть). Названным постановлением на Департамент возложена обязанность по обеспечению проведения конкурсов на право обслуживания предусмотренных оптимизированной сетью маршрутов, во исполнение которой последним в газете "Вологодские новости" от 3-9 июня 2009 года N 22 (1584) размещено извещение о проведении конкурса на право обслуживания в числе иных маршрутов маршрута N 28 "Лоста - Прилуки (Аптека)".

В качестве одного из критериев участия в конкурсе установлено наличие необходимого для обслуживания маршрута N 28 количества транспортных средств определенной вместимости. Впоследствии в конкурсную документацию в указанной части внесены изменения.

Кроме того, в конкурсной документации предусмотрена возможность допуска к участию в конкурсе объединений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с применением конкурсных требований в отношении каждого участника такого объединения.

Полагая, что требования о наличии у претендента на участие в конкурсе определенного количества транспортных средств установленной вместимости приведет к ограничению числа участников конкурса, индивидуальные предприниматели, осуществляющие предоставление транспортных услуг населению в городе Вологда по самостоятельно разработанным и утвержденным в установленном порядке маршрутам, обратились в Управление с заявлением о проверке законности Постановления N 2133 и проведения конкурса на право обслуживания регулярных маршрутов.

Письмом от 03.06.2009 N 2058ж-2009 заместитель прокурора города Вологды просил Управление дать заключение о возможности нарушения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности путем включения в конкурсную документацию требования, не позволяющего организациям-перевозчикам, не имеющим транспортных средств установленной вместимости, принять участие в конкурсе и, впоследствии, осуществлять деятельность по перевозке пассажиров на определенном маршруте.

В процессе рассмотрения названных обращений Управление, установив, что конкурсная документация содержит требование о наличии у претендента определенного количества транспортных средств установленной вместимости, предусматривает возможность участия в конкурсе объединений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с оговоркой о распространении на каждого из участников всех условий конкурса, сделало вывод, что названные положения дают отдельным участникам, имеющим автобусы большей вместимости, преимущество по отношении к иным лицам, а также ограничивают доступ на рынок оказания услуг пассажирских перевозок тем участникам, которые не имеют как автобусов большой вместимости, так и необходимого для участия в конкурсе количества автобусов.

При этом антимонопольный орган исходил из пункта 5.1 раздела 5 Положения о проведении конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденного решением Вологодской городской Думы от 28.10.2004 N 132 (далее - Положение о проведении конкурса), согласно которому при рассмотрении заявок на участие в конкурсе претендент не допускается конкурсной комиссией к участию в конкурсе в случае его несоответствия требованиям, установленным разделом 2 Положения о проведении конкурса.

Сделав вывод о том, что принцип конкурсного отбора перевозчиков для работы на прибыльных маршрутах является административным барьером, который ухудшает условия конкуренции и может привести к ее ограничению, а также о создании дискриминационных условий доступа на товарный рынок отдельным субъектам предпринимательской деятельности, Управление вынесло решение от 29.07.2009 N 63-15-17/09, которым признало Департамент нарушившим часть 1 статьи 15 и часть 2 статьи 17 Закона "О защите конкуренции".

На основании решения антимонопольный орган выдал Департаменту предписание от 29.07.2009 N 63-15-17/09 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно - "отменить конкурс на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда" N 28 "Лоста - Прилуки (Аптека)".

Департамент, считая решение и предписание Управления незаконными, оспорил их в судебном порядке.

Суд первой инстанции требования Департамента удовлетворил частично, сделав вывод о правомерности проведения конкурса и установления критерия допуска к участию в нем, предусматривающего наличие у претендента определенного количества транспортных средств необходимой вместимости. При этом суд указал, что спорные критерии не являются произвольно установленными Департаментом, преследуют цель обеспечения безопасности дорожного движения, направлены на максимальное удовлетворение потребности населения в транспортных услугах, а проведение конкурса не оказывает негативного влияния на конкуренцию и обеспечивает выбор наиболее квалифицированных перевозчиков. Вместе с тем, судом признано неправомерным включение в конкурсную документацию требования о соответствии каждого участника объединения всем критериям конкурса, а именно условию о наличии определенного количества транспортных средств установленной вместимости.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы, в силу следующего.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона "О защите конкуренции" целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

При этом частью 1 статьи 15 и частью 2 статьи 17 Закона "О защите конкуренции" органам муниципальной власти запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), а в случае, если орган муниципальной власти выступает организатором при проведении торгов запрещено осуществление при их проведении действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а также не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.

При квалификации действий органа муниципальной власти как противоречащих приведенным нормам антимонопольного законодательства следует не только оценить правомерность действия по существу, но и установить, выходили ли действия органа власти за пределы предоставленных ему полномочий, или были осуществлены в рамках своей компетенции на основании конкретной нормы закона.

Из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" следует, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов власти, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о департаменте городского хозяйства Администрации города Вологды, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 N 512 (далее - Положение о департаменте), Департамент является органом Администрации города Вологды, уполномоченным на решение вопросов в сфере городского хозяйства, в том числе в сфере транспорта.

В силу пункта 3.8 Положения о департаменте, последний, в соответствии с возложенными на него задачами, осуществляет такие функции, как определение необходимого объема транспортной работы по оказанию транспортных услуг населению согласно утвержденным маршрутам и графикам движения городского общественного транспорта; разработка и внесение на утверждение в установленном порядке единой транспортной системы городского округа, внесение предложений по ее изменению; проведение в установленном порядке открытых конкурсов на право обслуживания регулярных городских автобусных маршрутов; разработка и реализация мероприятий по совершенствованию организации дорожного движения, оценка их эффективности.

Согласно частям 1 и 4 статьи 477 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. Торги проводятся в форме аукциона или конкурса.

Положением о проведении конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденным решением Вологодской городской Думы от 28.10.2004 N 132 (далее - Положение о проведении конкурса) выбрана такая форма проведения торгов как конкурс. О проведении конкурса на право обслуживания маршрута N 28 "Лоста - Прилуки (Аптека)" Департаментом объявлено в июне 2009 года во исполнение Постановления N 2133, что свидетельствует о действиях Департамента в рамках предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований действующего законодательства.

Согласно пункту 1.6 Положения о проведении конкурса конкурс проводится в целях повышения качества транспортного обслуживания населения, отбора перевозчиков независимо от организационно-правовых форм, способных обеспечить наиболее достойные, комфортные и безопасные условия перевозок пассажиров при уровне тарифов, доступном для населения города Вологды.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что заключение договоров с перевозчиками о предоставлении ими транспортных услуг населению путем проведения открытого конкурса само по себе не оказывает негативного влияния на конкуренцию, напротив направлено на обеспечение регулярности и безопасности пассажирских перевозок автомобильным транспортом путем привлечения к их осуществлению наиболее квалифицированных перевозчиков.

При этом включение в конкурсную документацию требований, которые, по мнению антимонопольного органа, могут негативно воздействовать на конкуренцию на отдельном товарном рынке, являются объектом самостоятельной оценки и не порочат оснований проведения торгов.

Из материалов дела следует, что предметом договора, заключаемого по результатам объявленного конкурса, были определены организация и выполнение перевозок пассажиров на маршруте регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении N 28 "Лоста - Прилуки (Аптека)". В качестве одного из требований к претендентам на участие в конкурсе установлено наличие у лица определенного количества транспортных средств установленной вместимости.

Пунктом 1.3 Положения о проведении конкурса установлено, что перечень маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении, выставляемых на конкурс, вместе с требованиями по количеству подвижного состава, необходимого для обслуживания каждого маршрута, его вместимости, техническому состоянию, режиму работы определяется структурным подразделением (органом) Администрации города Вологды, уполномоченным в сфере городского хозяйства.

При этом само по себе включение в условия конкурса требования о наличии у претендента определенного количества транспортных средств установленной вместимости не создает дискриминационных условий для отдельных субъектов предпринимательской деятельности, поскольку не носит персонифицированного характера, распространяет свое действие на всех претендентов, и направлено на обеспечение регулярной, безопасной и своевременной подачи транспортных средств на маршруты с учетом фактического объема пассажиропотока.

Судом первой инстанции установлено и усматривается из материалов дела, что расчет необходимого количества транспортных средств и их вместимости для каждого отдельного маршрута произведен в рамках проектно-изыскательских работ по разработке стратегии совершенствования и развития маршрутной транспортной сети города Вологды до 2025 года, выполнение которых было объектом государственной экспертизы, проводимой государственным учреждением "Управление государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, проектной документации и результатов инженерных изысканий по Вологодской области". Заключение государственной экспертизы от 22.12.2008 N 2008-0435 содержит положительные выводы в отношении названных работ.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Доводы Управления о том, что установленное Департаментом в конкурсной документации количество транспортных средств не соответствует тому количеству, которое определено в утвержденной оптимизированной сети, не подтверждаются материалами дела.

Кроме того, как правильно указал суд первой инстанции, исследуемый критерий участия в конкурсе обоснован необходимостью обеспечения безопасности дорожного движения, полномочия по обеспечению которой возложены на органы местного самоуправления пунктом 4 статьи 6 Закона "О безопасности дорожного движения".

В силу статей 1 и 3 Закона "О безопасности дорожного движения" приоритетной задачей государственного регулирования в области безопасности дорожного движения является охрана жизни, здоровья и имущества граждан над экономическими результатами хозяйственной деятельности, защита общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, тяжести их последствий.

Перечень мер, направленных на обеспечение безопасности движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают отношения на уровне власти (подчинения), характерные для административных правоотношений, приведен в статьях 5 и 21 Закона "О безопасности дорожного движения". К таким мерам, в частности, отнесены: регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности и мероприятий по организации дорожного движения на основе проектов, схем и иной документации, утверждаемых в установленном порядке; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Требования к перевозчикам и оказываемым им услугам при регулярных перевозках пассажиров установлены главой 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", а также разделом II Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112. Из названных нормативных правовых актов следует, что на регулярных маршрутах для безопасной, стабильной, своевременной перевозки граждан необходимо достаточное количество задействованных на маршруте транспортных средств определенной вместимости.

Исходя из изложенного, правомерны выводы суда первой инстанции об отсутствии в действиях департамента вмененного Управлением нарушения антимонопольного законодательства, выразившегося в проведении конкурса на право обслуживания маршрута N 28 и включении в документацию критерия о наличии у претендентов на участие в конкурсе необходимого для обслуживания маршрута количества автобусов определенной вместимости.

Из материалов дела также усматривается, что конкурсной документацией предусмотрена возможность участия в конкурсе объединений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, с условием, что каждый из участников такого объединения соответствует всем требованиям конкурсной документации, в том числе требованию о наличии у претендента определенного количества транспортных средств установленной вместимости.

Суд первой инстанции, оценив приведенное положение конкурсной документации, пришел к правомерному выводу о том, что оно противоречит части 2 статьи 17 Закона "О защите конкуренции", поскольку не соответствует объему предоставленного субъектам предпринимательской деятельности права на участие в конкурсе в составе объединения. Участие в конкурсе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как единого претендента предполагает объединение отдельных субъектов, самостоятельно не обладающих материальными ресурсами для участия в конкурсе, но способных совместными усилиями оказывать услуги надлежащего качества по перевозке пассажиров на заданном маршруте в полном объеме.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал Департаменту в удовлетворении требований в названной части и признал решение Управления в этой части соответствующим действующему законодательству.

Согласно пункту 1 статьи 50 Закона "О защите конкуренции" по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание.

Из оспариваемого предписания от 29.07.2009 следует, что на Департамент возложена обязанность по отмене объявленного конкурса, в связи с чем суд первой инстанции правомерно признал оспариваемый ненормативный акт Управления несоответствующим Закону "О защите конкуренции", поскольку характер действий, предписанных совершить Департаменту, и их последствия несоразмерны установленному нарушению антимонопольного законодательства.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ).

Учитывая, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, суд кассационной инстанции считает, что нет оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 23.04.2010 по делу N А13-15141/2009 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

Л.Б. Мунтян

Л.А. Самсоновой