Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 марта 2011 г. N Ф07-14279/2010 по делу N А56-22898/2010

ГАРАНТ:

Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 ноября 2011 г. N 7345/11 настоящее постановление отменено

Резолютивная часть постановления объявлена 24 февраля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 3 марта 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кадулина А.В., судей Грачевой И.Л., Рудницкого Г.М.,

при участии от Департамента лесного хозяйства по Северо-Западному Федеральному округу Гладышевой Е.В. (доверенность от 16.02.2011), от Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом Шашокиной С.А. (доверенность от 17.02.2011), от общества с ограниченной ответственностью "Жасмин" Серовой А.В. (доверенность от 07.07.2010),

рассмотрев 17.02.2011 и 24.02.2011 в открытом судебном заседании (с перерывом) кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Жасмин", Департамента лесного хозяйства по Северо-Западному Федеральному округу и Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2010 по делу N А56-22898/2010 (судьи Барканова Я.В., Серикова И.А., Тимухина И.А.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Жасмин" (далее - ООО "Жасмин", Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Департаменту лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу (далее - Департамент), Ленинградскому областному комитету по управлению государственным имуществом (далее - Леноблкомимущество, Комитет), Правительству Ленинградской области (далее - Правительство) о признании незаконным отказа Департамента от 30.12.2009 N СЕ-05/1211 в согласовании заявления ООО "Жасмин" о включении в границы населенного пункта города Приморска, следующих земельных участков лесного фонда:

- земельного участка общей площадью 12 073 100 кв.м с кадастровым номером 47:01:04-01-007:0030, расположенного по адресу: Ленинградская область, Выборгский район, Рощинское лесничество, Приморское участковое лесничество, кв. 136 (части выд. 31, 37, 38, 45, 46), кв. 137 (выд. 28, 29, 37 - 40, части выд. 3, 4, 10, 23 - 27, 30, 31, 36, 41), кв. 138 (части выд. 55, 57), кв. 139 (выд. 8, 9, 13 - 15, 20, 21, 27 - 29, 32 - 46, части выд. 5 - 7, 12, 17 - 19, 23 - 25, 30, 31), кв. 140 (выд. 1 - 8, 9(ч), 10 - 47), кв. 141 (выд. 30, 32, 38, 40, 41, части выд. 26 - 29, 31, 34, 35, 37, 39), кв. 142 (выд. 12, 15,16, 20 - 27, части выд. 5, 6, 10, 11, 13, 14, 18, 19), кв. 143 (выд. 1 - 31), кв. 144 (выд. 1 - 33), кв. 145 (выд. 7, 8, 10 - 13, 16 - 19, 22 - 27, части выд. 1 - 4, 9, 14, 15, 20, 21, 28, 32, 33), кв. 146 (выд. 1 - 48, 50 - 58, 61, части выд. 49, 59, 60, 62), кв. 147 (выд. 1, 2, 4 - 6, 9 - 13, 16 - 21, 26 - 29, 31, 32, части выд. 3, 7, 14, 22, 30, 35, 36, 38, 41, 43, 47, 62), кв. 149 (выд. 1 - 45, 47, 51, 52, части выд. 46, 48 - 50), кв. 150 (выд. 1 - 26), кв. 151 (выд. 1 - 48), кв. 152 (выд. 1 - 44, 49 - 70, 72 - 80, части выд. 45 - 48, 71), кв. 153 (выд. 1 - 7, 10, 11, 15 - 19, 21, 30, 31, 38, 39, 68, части выд. 8, 12 - 14, 22 - 25, 35, 45 - 47, 61, 66, 70);

- земельного участка общей площадью 66 100 кв.м с кадастровым номером 47:01:04-01-007:0031, расположенного по адресу: Ленинградская область, Выборгский район, Рощинское лесничество, Приморское участковое лесничество, кв. 148 (выд. 5 - 7, части выд. 4, 8);

- земельного участка общей площадью 120 400 кв.м с кадастровым номером 47:01:04-01-007:0032, расположенного по адресу: Ленинградская область, Выборгский район, Рощинское лесничество, Приморское участковое лесничество, кв. 148 (выд. 27, 28, части выд. 1, 3, 17 - 20, 29, 30, 36);

- земельного участка общей площадью 31 121 кв.м с кадастровым номером 47:01:04-01-007:0033, расположенного по адресу: Ленинградская область, Выборгский район, Рощинское лесничество, Приморское участковое лесничество, кв. 148 (часть выделов 12, 14 - 16);

- земельного участка общей площадью 106 855 кв.м с кадастровым номером 47:01:04-01-007:0034, расположенного по адресу: Ленинградская область, Выборгский район, Рощинское лесничество, Приморское участковое лесничество, кв. 155 (выделы 3 - 7, часть выделов 2, 8 - 11);

- земельного участка общей площадью 20 228 кв.м с кадастровым номером 47:01:04-01-007:0035, расположенного по адресу: Ленинградская область, Выборгский район, Рощинское лесничество, Приморское участковое лесничество, кв. 155 (выделы 12, 13, 16, 17, 20, 61, 63, 64, часть выделов 11, 14, 15, 18, 36 - 38, 62);

- земельного участка общей площадью 15 644 кв.м с кадастровым номером 47:01:04-01-007:0036, расположенного по адресу: Ленинградская область, Выборгский район, Рощинское лесничество, Приморское участковое лесничество, кв. 155 (выделы 18 (часть), 19 (часть));

- земельного участка общей площадью 43 466 кв.м с кадастровым номером 47:01:04-01-007:0037, расположенного по адресу: Ленинградская область, Выборгский район, Рощинское лесничество, Приморское участковое лесничество, кв. 155 (выделы 65, 66, 67 (часть) (далее - Земельные участки);

а также признании незаконными действий Леноблкомимущества по подготовке проекта распоряжения Правительства об отказе в принятии решения о включении Земельных участков в границы населенного пункта города Приморска;

обязании Леноблкомимущества подготовить проект распоряжения Правительства о включении Земельных участков в границы населенного пункта города Приморска;

обязании Правительства принять решение о включении в границы населенного пункта города Приморска Земельных участков под строительство комплекса заводов по глубокой переработке нефти и производству продуктов нефтехимии.

Решением суда от 30.07.2010 в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением апелляционного суда от 17.11.2010 решение от 30.07.2010 изменено, резолютивная часть решения изложена в следующей редакции: признать незаконным в силу противоречия статье 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 191-ФЗ) оформленный письмом от 30.12.2009 N СЕ-05/1211 отказ Департамента в согласовании заявления ООО "Жасмин" о включении в границы населенного пункта города Приморска Земельных участков лесного фонда; обязать Леноблкомимущество подготовить проект распоряжения Правительства о включении в границы населенного пункта города Приморска Земельных участков из земель лесного фонда. В удовлетворении остальной части иска отказано.

В кассационной жалобе ООО "Жасмин" просит изменить постановление от 17.11.2010, удовлетворив также требование заявителя в части обязания Правительства принять решение о включении в границы населенного пункта города Приморска спорных земельных участков.

В кассационной жалобе Департамент, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права, а также на несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить постановление от 17.11.2010, оставить в силе решение от 30.07.2010. Податель жалобы считает, что в соответствии с градостроительным и земельным законодательством, а также порядком, установленным СанПиНом 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", для планируемого к строительству ООО "Жасмин" сооружения - объекта промышленности, независимо от категории земли, на которой он будет расположен, предусмотрено установление санитарно-защитных зон, в связи с чем отказ Департамента в согласовании заявления о включении Земельных участков лесного фонда в границы населенного пункта со ссылкой на статью 88 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) является правомерным. Департамент также указывает на то, что на Земельных участках расположены защитные леса, поэтому перевод данных земель в другую категорию должен осуществляться в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса.

В кассационной жалобе Леноблкомимущество, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права, а также на несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить постановление от 17.11.2010, оставить в силе решение от 30.07.2010. Податель жалобы в ее обоснование указал на то, что ООО "Жасмин" нарушен порядок обращения с заявлением о включении спорных Земельных участков в границы населенного пункта, установленный статьей 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ, поскольку заявитель обратился в Леноблкомимущество самостоятельно, а не через орган местного самоуправления.

В судебном заседании представители Департамента и Комитета поддержал доводы, приведенные в своих кассационных жалобах, и возражали против удовлетворения жалобы Общества, а представитель Общества, поддержав доводы своей жалобы, возражал против удовлетворения жалоб Комитета и Департамента.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на заседании межведомственной комиссии по размещению производительных сил на территории Ленинградской области одобрено размещение комплекса заводов по глубокой переработке нефти и производству продуктов нефтехимии на территории Приморского городского поселения Выборгского района Ленинградской области, что подтверждается протоколом от 26.11.2008, утвержденным губернатором Ленинградской области.

Постановлением администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области от 28.05.2009 N 3717 утвержден акт выбора земельных участков общей площадью 1 266,27 га для строительства комплекса заводов по глубокой переработке нефти и производству продуктов нефтехимии в районе города Приморска, Обществу предварительно согласовано место размещения указанного объекта на земельных участках из категории земель лесного фонда, утвержден проект границ земельных участков.

Схемы расположения Земельных участков утверждены распоряжениями Комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 23.06.2009 N 321 - 327, и от 26.06.2009 N 342.

В результате работ по межеванию и кадастровому учету определены точные границы и площади Земельных участков.

ООО "Жасмин" обратилось в Леноблкомимущество с заявлением от 15.10.2009 с просьбой включить Земельные участки в границы населенного пункта города Приморска муниципального образования "Приморское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области с установлением разрешенного вида использования промышленная зона под строительство комплекса заводов по глубокой переработке нефти и производству продуктов нефтехимии.

Леноблкомимущество в письме от 11.02.2010 N 11-185/10 в адрес главы администрации муниципального образования "Приморское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области сообщило о подготовке проекта распоряжения Правительства об отказе в принятии решения о включении Земельных участков в границы населенного пункта города Приморска.

В письме Департамента от 30.12.2009 N СЕ-05/1211 в адрес Леноблкомимущества указано на отказ в согласовании материалов по включению Земельных участков в границы населенного пункта по следующим основаниям:

- в представленных материалах недостаточно мотивирована (обоснована) площадь испрашиваемых земельных участков под заявленные цели; отсутствует мотивация включения лесных участков в границы города Приморска, так как лесные участки не примыкают непосредственно к городу;

- пунктом 4.3.1 протокола заседания межведомственной комиссии по размещению производительных сил на территории Ленинградской области от 26.11.2008 рекомендовано обеспечить включение предложений об изменении категории земельных участков на категорию земель промышленности и другого специального назначения, а не в земли населенных пунктов, как указано в представленных материалах.

Отказ Департамента в согласовании включения спорных Земельных участков в границы населенного пункта города Приморска послужил поводом для обращения ООО "Жасмин" в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, указав следующее. Утвержденный в установленном порядке Генеральный план населенного пункта города Приморск отсутствует, поэтому включение спорных Земельных участков в границы населенного пункта должно производиться в соответствии со статьей 4.1 Закона N 191-ФЗ. Порядок, установленный статьей 4.1 Закона N 191-ФЗ, предусматривает согласование вопроса о включении лесных участков в земли населенного пункта с Департаментом как уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области лесных отношений. Согласование, предусмотренное статьей 4.1 Закона N 191-ФЗ, является вопросом усмотрения данного органа, поскольку законодательством не установлен перечень оснований для отказа. При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал вывод о том, что обжалуемый заявителем отказ Департамента в согласовании включения Земельных участков в границы населенного пункта города Приморска не противоречит действующему законодательству.

Апелляционный суд изменил решение суда первой инстанции, сделав следующие выводы. По смыслу пункта 3 части 19 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ основанием для принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения об отказе включить земельный участок в границы населенного пункта может служить мотивированный отказ уполномоченного органа от согласования заявления об этом. Поскольку ООО "Жасмин" представило все документы, указанные в части 4 статьи 4.1 названного Закона, требование Департамента о дополнительном обосновании площади испрашиваемых земельных участков противоречит законодательству и нарушает права заявителя, поскольку незаконно возлагает на него дополнительные обязанности, не установленные законом. Администрация муниципального образования "Приморское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области, с учетом проведенных публичных слушаний, вынесла заключение о возможности включения Земельных участков в границы города Приморска, что соответствует требованиям пункта 1 части 5 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ. Кроме того, апелляционный суд указал на то, что нормами земельного и градостроительного законодательства не установлено ограничений, касающихся возможности включения в границы населенных пунктов земельных участков, непосредственно не примыкающих к таким населенным пунктам. С учетом данных обстоятельств при рассмотрении материалов по согласованию включения Земельных участков в границы города Приморска Департамент не был уполномочен давать оценку целесообразности и обоснованности включения Земельных участков в границы города Приморска или отнесения их к той или иной категории земель. При таких обстоятельствах апелляционный суд признал незаконным оспариваемый отказ Департамента.

Апелляционный суд также признал, что у Леноблкомимущества отсутствовали основания для подготовки проекта распоряжения Правительства об отказе в принятии решения о включении Земельных участков в границы населенного пункта города Приморска, поскольку оспариваемый отказ Департамента является незаконным, а иных оснований для подготовки проекта распоряжения, в том числе связанных с нарушением Обществом порядка включения земельных участков в черту населенного пункта, в письме Комитета от 11.02.2010 N 11-185/10 не указано. Признав оспариваемые действия Леноблкомимущества незаконными, суд обязал Комитет подготовить проект распоряжения Правительства о включении Земельных участков в границы населенного пункта города Приморска.

Вместе с тем, апелляционный суд отказал в удовлетворении требований ООО "Жасмин" об обязании Правительства принять решение о включении Земельных участков в границы населенного пункта города Приморска, поскольку до осуществления Департаментом и Леноблкомимуществом действий по согласованию заявления ООО "Жасмин" у Правительства отсутствовали основания для принятия какого-либо решения.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, полагает, что обжалуемое постановление апелляционного суда в части признания незаконным оспариваемого отказа Департамента надлежит оставить без изменения.

Как следует из письма от 30.12.2009 N СЕ-05/1211 в качестве основания для отказа в согласовании материалов по включению Земельных участков в границы населенного пункта Департамент сослался на то, что в представленных материалах недостаточно мотивирована (обоснована) площадь земельных участков под заявленные цели, а также отсутствует мотивация включения в границы города Приморска лесных участков, которые не примыкают непосредственно к городу. Кассационная инстанция считает, что апелляционный суд обосновано признал указанные возражения Департамента не основанными на законе, поскольку положения статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ не обязывают заинтересованное лицо документально обосновывать размер земельных участков, которые предполагается включить в границы населенного пункта. В части 4 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ указано, что не допускается требовать предоставления иных документов, за исключением документов, предусмотренных данной частью. Апелляционная инстанция обоснованно указала, что нормами Земельного кодекса и Градостроительного кодекса Российской Федерации не установлено ограничений, касающихся возможности включения в границы населенных пунктов земельных участков, непосредственно не примыкающих таким населенным пунктам.

Кроме того, Департамент сослался на то, что решением межведомственной комиссии по размещению производительных сил на территории Ленинградской области от 26.11.2008 предполагался перевод земельных участков, необходимых для строительства комплекса заводов по глубокой переработке нефти и производству продуктов нефтехимии в районе города Приморска, в категорию земель промышленности и другого специального назначения, а не в земли населенных пунктов. Департамент рекомендовал осуществить перевод Земельных участков в земли промышленности и другого специального назначения в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Таким образом, Департамент фактически не возражал против выбытия Земельных участков из состава земель лесного фонда и их последующего использования в промышленных целях, но настаивал на переводе земель в другую категорию, предполагающую иной порядок перевода. Апелляционный суд обоснованно признал указанные возражения Департамента неправомерными, поскольку они касаются вопросов, не относящихся к его компетенции.

Между тем кассационная инстанция считает обжалуемое постановление апелляционного суда подлежащим отмене в части признания незаконными действий Леноблкомимущества по подготовке проекта распоряжения Правительства об отказе в принятии решения о включении Земельных участков в границы населенного пункта города Приморска и обязании Комитета подготовить проект соотвествующего распоряжения. Оспариваемые действия Комитета по подготовке указанного распоряжения Правительства сами по себе не являются юридически значимыми, поскольку не влекут изменение прав и обязанностей, как заявителя, так и других лиц. Поскольку оспариваемые действия Комитета не повлекли нарушения прав Общества, отсутствуют предусмотренные частью 1 статьи 198 и частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для признания их незаконными. Соответственно отсутствуют основания для обязания Комитета подготовить проект распоряжения Правительства о включении Земельных участков в границы населенного пункта города Приморска в порядке устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя. Так как надлежащему рассмотрению вопроса о включении Земельных участков в границы города Приморска препятствовал отказ Департамента, обязанность Леноблкомимущества как уполномоченного органа совершить действия, необходимые для реализации прав заявителя, возникла после признания незаконным в судебном порядке оспариваемого отказ Департамента.

В части отказа в удовлетворении требований Общества об обязании Правительства принять решение о включении Земельных участков в границы населенного пункта города Приморска кассационная инстанция считает обжалуемое постановление апелляционного суда правильным. До завершения Комитетом как уполномоченным органом процедуры рассмотрения заявления Общества, Правительство лишено возможности принять соответствующее решение по данному вопросу.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2010 по делу N А56-22898/2010 отменить в части признания незаконными действий Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом по подготовке проекта распоряжения Правительства Ленинградской области об отказе в принятии решения о включении в границы населенного пункта города Приморска земельных участков из земель лесного фонда и обязания Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом подготовить проект распоряжения о включении земельных участков в границы населенного пункта города Приморска.

В этой части в удовлетворении заявления отказать.

В остальной части постановление от 17.11.2010 оставить без изменения, а кассационные жалобы Департамента лесного хозяйства по Северо-Западному Федеральному округу, Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом и общества с ограниченной ответственностью "Жасмин" - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Кадулин

Судьи

И.Л. Грачева

Г.М. Рудницкий