Приложение. Информация прокуратуры Нижегородской области о результатах исполнения органами и учреждениями системы профилактики законодательства, направленного на предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

Приложение
к письму министерства образования
Нижегородской области
от 28 декабря 2012 г. N 316-01-52-4234/12

Информация
прокуратуры Нижегородской области о результатах исполнения органами и учреждениями системы профилактики законодательства, направленного на предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

В соответствии с заданием Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокуратурой области с привлечением прокуроров городов и районов в сентябре - октябре 2012 года проведена проверка исполнения органами и учреждениями системы профилактики законодательства, направленного на предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних за период 2011 год - 9 мес. 2012 года.

Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры области.

Вопросы профилактики правонарушений несовершеннолетних, обеспечение их прав неоднократно являлись предметом обсуждения на координационных совещаниях, заседаниях коллегий прокуратуры. Правильно выбранная стратегия дала свои позитивные результаты.

Совместными усилиями органов власти области и правоохранительных органов удалось добиться положительных результатов в сфере профилактики подростковой преступности, которая в последние 7 лет стабильно снижается.

В 2011 году в области наблюдалось снижение криминальной активности несовершеннолетних. При этом отмечался рост количества школьников и учащихся учреждений среднего профессионального образования, совершивших преступления, что свидетельствовало о недостаточной профилактической работе в образовательных учреждениях как со стороны преподавательского состава, так и сотрудников полиции.

За 9 месяцев 2012 года также отмечалось снижение преступности несовершеннолетних практически по всем показателям.

Областная целевая программа "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Нижегородской области на 2011 - 2013 годы", утвержденная постановлением Правительства Нижегородской области от 23 августа 2010 года N 526, является координирующим документом в работе органов и учреждений системы профилактики. Аналогичные программы или Комплексы мер приняты во всех городах и районах области.

Однако, не во всех районах принятые программы по профилактике правонарушений несовершеннолетних действенны и влияют на снижение преступности несовершеннолетних.

Проверка показала, что даже в тех районах, где в течение нескольких лет наблюдался рост преступности, в том числе групповой и повторной, Программы приняты без учета состояния преступности и не содержат целевых мероприятий, направленных на профилактику таких преступлений (Богородский, Первомайский, Чкаловский и другие районы).

Финансирование муниципальных целевых программ осуществляется, в основном, за счёт средств, предусмотренных на финансирование основной деятельности исполнителей программ, что является недостаточным.

Более того, в некоторых районах наблюдается сокращение финансирования ныне действующих программ из районного бюджета.

Так, сокращение финансирования Программы Выксунского района произведено при отсутствии соответствующего решения главы администрации и проведения оценки эффективности программы, обосновывающей необходимость уменьшения объёма финансирования (в 2012 с 500 000 до 300 000 рублей).

В Чкаловском районе при росте преступности несовершеннолетних в течение нескольких лет, в том числе повторной и групповой, финансирование ныне действующей программы из районного бюджета сокращено по сравнению с предыдущей программой в 8 раз (с 2483,6 тыс. до 356,5 тыс.).

Существенным недостатком ряда муниципальных программ является их декларативный характер, поскольку большинство планируемых мероприятий - функциональные обязанности сотрудников органов и учреждений системы профилактики.

Программа Богородского района предусматривала проведение ежеквартальных сверок несовершеннолетних, состоящих на учете в ПДН и КДН, с целью составления объективной ситуации по правонарушениям; проведение обследования несовершеннолетних, склонных к употреблению алкогольных напитков, лечение и реабилитация лиц, потребляющих наркотические средства без назначения врача.

Состояние взаимодействия органов и учреждений системы профилактики в целом следует признать удовлетворительным.

Однако факты бездействия органов и учреждений системы профилактики продолжают иметь место в Балахнинском, Городецком, Кулебакском, Кстовском, Ардатовском, Шахунском районах, в Автозаводском и Приокском районах г. Н.Новгорода.

В этих районах взаимодействие между органами системы профилактики по защите прав несовершеннолетних на должном уровне не осуществляется, обмен информацией не налажен, в связи с этим органами и учреждениями системы профилактики не принимаются достаточные меры по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, находящихся в социально-опасном положении.

Муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее КДН или комиссии) по состоянию на 01.10.2012 действуют на основании утверждённых Положений о комиссии_, которые в целом соответствуют требованиями действующего законодательства, в них закреплена координирующая роль комиссии, определены её полномочия, цели и задачи.

Между тем, в трёх районах области прокурорами опротестованы постановления об утверждении Положений о КДН, которые не в полной мере соответствовали действующему законодательству, не содержали некоторых принципиально значимых норм, имеющихся в Типовом положении о КДН (Ардатовский, Воротынский и Пильнинский).

В нарушение требований ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и ч. 2 ст. 5 Закона Нижегородской области от 26 октября 2006 года N 121-З "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Нижегородской области" координирующая роль комиссии сведена к заслушиванию на заседаниях руководителей органов и учреждений системы профилактики. По результатам заслушивания, информации, как правило, лишь принимаются к сведению, конструктивные решения отсутствуют. Такая ситуация характерна для многих комиссий, в том числе и для комиссии Ардатовского района, где даже не ведется книга протоколов заседаний.

В КДН этого же района отсутствует достаточная информация, необходимая для аналитической работы, планирования деятельности; запланированные мероприятия не проводятся, либо проводятся с нарушением сроков, контроль за исполнением решений комиссии недостаточен.

Рассматривая в комплексе основные показатели деятельности муниципальных КДН за 2011 год и истекший период 2012 года необходимо отметить некоторое снижение активности комиссий по проведению превентивной работы в отношении несовершеннолетних, в том числе находящихся в трудной жизненной ситуации и социально опасном положении, при этом прослеживаются следующие тенденции:

- в комиссии поступило меньше протоколов об административных правонарушениях, чем в предыдущие годы. Одна из причин - сокращение количества сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (с 370 до 205) их составляющих. Имеются основания полагать, что правонарушения, совершаемые подростками, "ушли в тень", не все подростки и родители, отрицательно влияющие на детей, находятся в поле зрения субъектов профилактики и своевременно ими выявляются;

- более половины всех рассмотренных административных протоколов составлены на родителей или законных представителей. Одной из причин совершения ими административных правонарушений является несвоевременное выявление детей и семей, находящихся социально-опасном положении, в результате отсутствия должного обмена информацией о них между учреждениями системы профилактики;

- достаточно много дел об административных правонарушениях прекращается комиссиями за истечением сроков давности привлечения виновных к административной ответственности. Комиссии зачастую не проявляют необходимую принципиальность и настойчивость при решении вопроса обеспечения явки несовершеннолетних и их родителей на свои заседания;

- определения о приводе виновных лиц комиссиями выносятся не по каждому факту неявки, а в случаях неисполнения привода органами внутренних дел комиссии адекватно на это не реагируют.

В деятельности КДН Володарского, Кстовского, Шахунского районов выявлены нарушения в части качества и полноты административных материалов, рассматриваемых комиссиями.

В Кстовском и Шахунском районах имеются случаи, когда возвращенные КДН в органы внутренних дел для доработки материалы, обратно в комиссии не поступили, данные факты остались без реагирования со стороны комиссий, а виновные лица в связи с этим избежали административной ответственности.

Постановления КДН г. Арзамаса и Арзамасского района о наложении административных штрафов на злостных неплательщиков штрафов, направленные в Арзамасский районный отдел судебных приставов, зачастую остаются без исполнения.

В Советском районе г. Н.Новгорода ни одно из определений КДН о принудительных приводах правонарушителей на заседания комиссии сотрудниками ОП N 7 УМВД России по г. Н.Новгороду не выполнено. Аналогичная ситуация имеется и в ряде других районов области.

Проверка территориальных органов управления образованием и образовательных учреждений в ряде районов показала, что отсутствует достоверный учёт несовершеннолетних, не посещающих или систематически пропускающих занятия (Ардатовский, Кстовский, Шахунский и другие).

В соответствии с требованиями ст. 19 Федерального закона "Об образовании" отчисление учащихся образовательных учреждений до достижения возраста 15 лет возможно только при наличии согласия КДН, однако в Чкаловском районе установлены случаи отчисления учащихся без вынесения данного вопроса на обсуждение КДН.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду ст. 19 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"

В ряде районов администрациями образовательных учреждений допускаются нарушения требований законодательства о профилактике правонарушений среди несовершеннолетних (Ардатовский, Богородский, Борский, Большеболдинский, Выксунский, Шатковский, Шахунский и другие). Установлены, в частности, факты формального подхода к проведению с подростками профилактической работы.

В МБОУ "СОШ N 3" г. Бор профилактическая работа с лицами, состоящими на внутришкольном учёте, в том числе, в связи с совершением преступлений и правонарушений, проводится ненадлежащим образом, планы проведения профилактической работы с учащимися этой категории отсутствуют.

Непринятие своевременных мер, направленных на предупреждение правонарушений, выявление и устранение причин и условий, способствовавших длительному непосещению занятий учащимися ГБОУ НПО "Профессиональное училище N 46" г. Бор, привело к тому, что двое из них, относящихся к "группе риска", совершили несколько тяжких преступлений.

В ряде образовательных учреждений Богородского и Кулебакского районов выявлены факты нарушения требований ст.ст. 331, 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации при осуществлении трудовой деятельности лицами, имеющими судимость за совершение преступлений, в том числе, одно из которых связано с причинением вреда здоровью несовершеннолетнему.

Нарушения требований ст. 331 Трудового кодекса РФ выявлены при проверке локальных нормативных актов образовательных учреждений Бутурлинского района и Сормовского района г. Н.Новгорода, где в Уставах муниципальных образовательных учреждений отсутствовали требования о необходимости предоставления педагогическими работниками при приёме на работу справок о наличии (отсутствии) у них судимости.

Нарушения выявлены в деятельности органов социальной защиты населения при проведении профилактической работы с неблагополучными семьями.

В Управлении социальной защиты населения Ардатовского района имеется список неблагополучных семей, который ежемесячно обновляется. Однако работа, проводимая специалистами Управления с указанными семьями, явно не отвечает предъявляемым требованиям, списки неблагополучных семей, проживающих на территории Ардатовского района, в основном, составляются на основании данных, полученных от органов местного самоуправления. Значительная часть семей из указанного списка специалистами Управления не посещалась, работа с ними не проводилась. Из 77 семей, состоящих на учете в Управлении по состоянию на 01.09.2012 г., специалисты не были в 52. Практика составления планов работы с неблагополучными семьями в Управлении отсутствует.

Специалистами Управления не осуществляется должный контроль за деятельностью находящегося на территории района ГКУ "Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних Ардатовского района". В ходе проверки выявлены факты нарушений закона при приёме детей в центр.

В деятельности ГБУ "Областной социальный приют для детей и подростков "Алый парус" Кстовского района также выявлены нарушения требований ст.ст. 331 и 351.1 ТК РФ при трудоустройстве в данное учреждение педагогических работников.

Нарушения при проведении профилактической работы с неблагополучными семьями выявлены в деятельности учреждений здравоохранения.

В Краснооктябрьском и Княгининском районах выявлены факты несвоевременного обмена информацией о несовершеннолетних, находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни и здоровью, между медицинскими учреждениями, полицией и комиссиями.

В ГБУЗ НО "Детская городская больница N 17" Сормовского района г. Н.Новгорода в 2012 году приняты на работу врачи-специалисты без предоставления ими справок об отсутствии судимости, а также допускалось несвоевременное направление (спустя неделю, две недели) больницей в полицию и комиссию информаций о поступивших в состоянии опьянения и безнадзорных подростках.

Проверка показала, что значительное сокращение штата сотрудников ПДН территориальных органов внутренних дел (на 44,6%) отрицательно сказалось на качестве профилактической работы, проводимой не только ПДН ОМВД, но и всеми органами системы профилактики, поскольку данная работа возможна только в тесном взаимодействии.

Наряду со снижением качества профилактической работы, проводимой ПДН, резко возросла нагрузка на одного сотрудника ПДН, расширились административные участки, обслуживаемые одним инспектором, за каждым инспектором закреплено по несколько образовательных учреждений.

В связи с этим, Арзамасским, Борским, Выксунским, Городецким, Кулебакским, Кстовским городскими прокурорами, прокурорами Нижегородского, Приокского районов г. Н.Новгорода, прокурорами Навашинского, Ардатовского, Гагинского, Краснобаковского, Починковского, Семёновского, Дивеевского, Володарского, Большемурашкинского, Княгининского районов выявлены многочисленные нарушения требований Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 24.06.1999 N 120-ФЗ и Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, утверждённой приказом МВД России от 26.05.2000 г. N 569, в том числе случаи формального подхода к работе с подростками, состоящими на учёте в ПДН.

В Ардатовском и Шатковском районах установлены случаи несвоевременной постановки на учёт в ПДН ОМВД семей, находящихся в социально опасном положении, и отсутствие должного взаимодействия между подразделениями отдела внутренних дел по данному направлению деятельности.

Нарушения требований закона при доставлении несовершеннолетних в органы внутренних дел выявлены в отделах полиции по обслуживанию Вачского района, в отделе полиции по Кстовскому району, где сведения о доставленных в отдел полиции несовершеннолетних в журнал учёта задержанных и доставленных в дежурную часть отдела полиции не заносятся.

Выявлены факты составления инспекторами ПДН, другими сотрудниками ОВД протоколов об административных правонарушениях на подростков и родителей без законных на то оснований (Автозаводский район г. Н.Новгорода, Арзамасский, Шахунский районы).

Проверка учетно-профилактических карточек на несовершеннолетних, состоящих на учёте в ПДН отделов полиции по Богородскому, Шатковскому районам, отделов "Княгининский" и "Сергачский" показала, что профилактическая работа с подучётными несовершеннолетними формальна, поэтому не результативна.

Служебные проверки по фактам совершения подучётными подростками групповых и повторных преступлений проводятся не во всех случаях руководством ОВД Борского и Выксунского районов.

В ходе проверки наибольшее количество нарушений Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 24.06.1999 N 120-ФЗ, в том числе, касающихся качества индивидуально-профилактической работы с несовершеннолетними и неблагополучными семьями, выявлено в деятельности органов внутренних дел и учреждений образования. Вызывает нарекание и работа отдельных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Недостатки в работе муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по нашему мнению, отчасти, связаны с заниженным, против рекомендуемого, нормативом численности специалистов муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, установленным Законом Нижегородской области от 03.11.2006 N 134-З "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав". Норматив 1 специалист КДН на 10 тысяч детского населения является явно недостаточным, особенно для крупных городов области.

В ходе проведения проверки выявлено 165 нарушений требований законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, трудового законодательства, законодательства о противодействии экстремизму в деятельности органов системы профилактики.

В связи с этим прокурорами внесено 121 представление об устранении нарушений законодательства, по результатам рассмотрения которых, в настоящее время 121 должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности; принесено 4 протеста на противоречащие закону правовые акты, все протесты удовлетворены; в суд направлено 18 исков в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, все иски судом удовлетворены; одно должностное лицо привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ.

Информация направляется для использования в работе.