Решение Нижегородского областного суда от 14 сентября 2011 г. N 3-115/2011 (ключевые темы: дети, оставшиеся без попечения родителей - дети-сироты - опека и попечительство - административный регламент - государственные услуги) (отменено)

Решение Нижегородского областного суда
от 14 сентября 2011 г. N 3-115/2011

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 ноября 2011 г. N 9-Г11-54 настоящее решение отменено

Судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда в составе

председательствующего:

судьи - Г.И. Дороднова,

с участием прокурора - Галдиной О.А.

при секретаре судебного заседания - Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Нижегородской области о признании недействующими пунктов 2.2.1 и 3.2 Административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в семьях опекунов (попечителей), приемных родителей", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 05.03.2011 N 152, установила:

Прокурор Нижегородской области обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании недействующими пунктов 2.2.1 и 3.2 Административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в семьях опекунов (попечителей), приемных родителей", утвержденного постановлением Правительства Нижегородский области от 05.03.2011 N 152 со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований указал, что постановлением Правительства Нижегородской области от 05.03.2011 года N 152 утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в семьях опекунов (попечителей), приемных родителей".

Пункт 2.2.1 Административного регламента предусматривает, что органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, осуществляющие государственные полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан, принимают участие в предоставлении государственной услуги в части назначения ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Пунктом 3.2 Административного регламента установлено, что решение о назначении ежемесячного пособия на опекаемых детей принимается органами опеки и попечительства в 10-дневный срок с момента обращения опекуна (попечителя) со всеми необходимыми документами и оформляется распоряжением органа местного самоуправления.

По мнению прокурора пункты 2.2.1, 3.2 Административного регламента противоречат действующему федеральному законодательству по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 ст. 6 Федерального закона от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органы опеки и попечительства осуществляют свои права и исполняют свои обязанности в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов. Органы местного самоуправления муниципальных образований (в том числе органы местного самоуправления поселений), на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству.

Часть 2 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.

Законом Нижегородской области от 07.09.2007 N 125-З "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан" органы местного самоуправления не наделены государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан в части назначения ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Представитель Правительства Нижегородской области - по доверенности Г.Т.А. с заявленными требованиями прокурора не согласилась.

В обоснование своей позиции указала, что при оценке законности пунктов 2.2.1 и 3.2 Административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в семьях опекунов (попечителей), приемных родителей", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 05.03.2011 N 152, необходимо учитывать во взаимосвязи положения Закона Нижегородской области от 07.09.2007 N 125 и Закона Нижегородской области от 10.12.2004 N 147-З "О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на территории Нижегородской области".

В соответствии с Законом Нижегородской области от 07.09.2007 N 125-З органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан, а согласно п. 3 ст. 3 Закона Нижегородской области от 10.12.2004 N 147-З назначение ежемесячного пособия на опекаемых детей производится органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, осуществляющими государственные полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан.

Прокурором Нижегородской области неверно истолкованы нормы действующего законодательства, регулирующие передачу полномочий в сфере опеки и попечительства, и сделан не основанный на законе вывод об отсутствии передачи полномочий органам местного самоуправления по принятию решений о назначении ежемесячного пособия на опекаемых детей.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения прокурора Галдиной О.А., представителя Правительства Нижегородской области - Г.Т.А., судебная коллегия приходит к следующему.

Постановлением правительства Нижегородской области от 05.03.2011 г. N 152 "Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в семьях опекунов (попечителей), приемных родителей" утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в семьях опекунов (попечителей), приемных родителей".

Из анализа данного Административного регламента следует, что он является нормативным правовым актом, так как принят в установленном порядке должностным лицом органа государственной власти, устанавливает правовые нормы, обязательные для исполнения, рассчитан на неоднократное применение, действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, им предусмотренные, определяет сроки и последовательность действий органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, осуществляющих государственные полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, и территориальных органов министерства социальной политики Нижегородской области или государственных учреждений социальной защиты населения Нижегородской области по предоставлению ежемесячного пособия на опекаемых детей.

Постановление Правительства области N 152 от 05.03,2011, которым утвержден вышеуказанный Административный регламент, опубликовано 18.03.2011 в издании "Правовая среда" N 27 (1292).

Пункт 2.2.1 Административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в семьях опекунов (попечителей), приемных родителей" предусматривает, что органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, осуществляющие государственные полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан, принимают участие в предоставлении государственной услуги в части назначения ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Пунктом 3.2 Административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в семьях опекунов (попечителей), приемных родителей" установлено, что решение о назначении ежемесячного пособия на опекаемых детей принимается органами опеки и попечительства в 10-дневный срок с момента обращения опекуна (попечителя) со всеми необходимыми документами и оформляется распоряжением органа местного самоуправления.

Пункты 2.2.1, 3.2 Административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в семьях опекунов (попечителей), приемных родителей" противоречат федеральному законодательству по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 п. "ж" ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральными законами и иными актами, изданными в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органы опеки и попечительства осуществляют свои права и исполняют свои обязанности в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов. Органы местного самоуправления муниципальных образований (в том числе органы местного самоуправления поселений), на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству.

Часть 2 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 1 Закона Нижегородской области от 07.09.2007 г. N 125-3 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан" настоящим Законом органы местного самоуправления наделяются следующими государственными полномочиями:

1) организация выявления, учета и устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

2) обеспечение содержания, воспитания и образования детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до их устройства в семьи или учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях, предусмотренных федеральным законодательством;

2.1) осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей;

3) защита прав и законных интересов несовершеннолетних граждан, в том числе:

а) участие в судебных разбирательствах по вопросам защиты прав и интересов несовершеннолетних;

б) принятие решений по вопросам, касающимся защиты прав детей, опеки и попечительства, в том числе:

о направлении ребенка в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

об установлении и прекращении опеки или попечительства, а также об освобождении, в том числе о временном освобождении, или отстранении опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей в случаях, предусмотренных федеральным законодательством;

о заключении несовершеннолетними трудовых договоров в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации;

о раздельном проживании попечителя с подопечным, достигшим возраста шестнадцати лет;

о признании несовершеннолетнего эмансипированным в установленных законодательством случаях;

об отобрании несовершеннолетнего у родителей или других лиц, на попечении которых он находится;

3.1) выдача опекунам и попечителям разрешений и обязательных для исполнения указаний в письменной форме в отношении распоряжения имуществом подопечных;

4) заключение договоров, касающихся защиты прав несовершеннолетних:

а) о передаче ребенка на воспитание в приемную семью;

б) о передаче ребенка на патронатное воспитание;

в) о доверительном управлении имуществом подопечного;

г) об осуществлении опеки или попечительства;

д) иных договоров, относящихся к компетенции органов опеки и попечительства;

4.1) представление законных интересов несовершеннолетних граждан в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов несовершеннолетних подопечных противоречат законодательству Российской Федерации и (или) законодательству Нижегородской области или интересам несовершеннолетних либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов несовершеннолетних подопечных;

4.2) подбор, учет и подготовка в установленном Правительством Российской Федерации порядке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством нормах;

4.3) оказание содействия опекунам и попечителям несовершеннолетних, проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов или попечителей, определяемых законодательством Российской Федерации;

4.4) утверждение отчетов опекунов и попечителей несовершеннолетних о хранении, об использовании имущества несовершеннолетнего подопечного и об управлении имуществом подопечного, а также составление акта при обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества несовершеннолетнего подопечного и управлению имуществом несовершеннолетнего подопечного и предъявление требования к опекуну или попечителю о возмещении убытков, причиненных несовершеннолетнему подопечному;

4.5) принятие соответствующих мер в сроки, установленные законодательством Российской Федерации, при обнаружении в действиях опекунов или попечителей оснований для привлечения их к административной, уголовной или иной ответственности;

5) рассмотрение обращений граждан и организаций по вопросам защиты прав детей.

Таким образом, Законом Нижегородский области от 07.09.2007 года N 125-З "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан" органы местного самоуправления не наделены государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан в части назначения ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

При таких обстоятельствах п.п. 2.2.1 и 3.2 Административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в семьях опекунов (попечителей), приемных родителей", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 05.03.2011 N 152, должны быть признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Что же касается доводов представителе правительства Нижегородской области о том, что пункты 2.2.1 и 3.2 Административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в семьях опекунов (попечителей), приемных родителей" не противоречат федеральному законодательству, поскольку в соответствии с Законом области N 125-З органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан, а в соответствии с п. 3 ст. 3 Закона Нижегородской области от 10.12.2004 г. N 147-З "О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на территории Нижегородской области" назначение ежемесячного пособия на опекаемых детей производится органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, осуществляющими государственные полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан, то они не могут быть приняты во внимание по следующим основаниям.

Как установлено выше Законом Нижегородской области от 07.09.2007 N 125-З "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан" органы местного самоуправления не наделены государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан в части назначения ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Кроме того, из анализа Закона Нижегородской области от 10.12.2004 N 147-З "О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на территории Нижегородской области" видно, что он устанавливает лишь меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Нижегородской области, и не предусматривает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан.

С учетом вышеизложенного не могут быть приняты во внимание и утверждения представителя Правительства Нижегородской области Г.Т.А. о том, что п. 3 ч. 1 ст. 1 Закона Нижегородской области от 07.09.2007 N 125-З к полномочиям органов местного самоуправления отнесено осуществление защиты прав и законных интересов несовершеннолетних граждан, в т.ч. путем принятия решений по вопросам, касающимся защиты прав детей, опеки и попечительства. Одним из таких решений, в соответствии с ч. 3 ст. 3 Закона Нижегородской области от 10.12.2004 N 147-З, является решение о назначении ежемесячного пособия на опекаемых детей.

Руководствуясь ст. 194, ст. 198 ГПК РФ, судебная коллегия решила:

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу пункты 2.2.1 и 3.2 Административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячного пособия на опекаемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в семьях опекунов (попечителей), приемных родителей", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 05.03.2011 N 152.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Нижегородский областной суд в течение десяти дней.

Председательствующий

Г.И. Дороднов