Приложение. Концепция развития сферы ритуальных услуг и похоронного дела на территории городского округа город Дзержинск

Концепция
развития сферы ритуальных услуг и похоронного дела на территории городского округа город Дзержинск
(утв. постановлением администрации города Дзержинска
от 15 февраля 2012 г. N 626)

1. Введение

Сфера ритуальных услуг и похоронного дела представляет исключительную социально-экономическую и историко-культурную значимость. Нормативное правовое и экономическое обеспечение данной сферы является приоритетной государственной задачей. Право гражданина на достойное отношение к его останкам и памяти после смерти должно восприниматься в качестве одного из основополагающих гражданских прав. Похоронное дело рассматривается не только как важнейшая составляющая гуманитарного сервиса, но и как важнейшая составляющая национальной духовной культуры.

Современная статистика указывает на тревожные демографические тенденции. К снижению общей численности населения закономерно приводит очень низкая (одна из самых низких в мире в расчете на 1000 жителей) рождаемость в сочетании с довольно высокой смертностью населения. Главным образом в среднем возрасте (особенно среди мужчин от 30 до 50 лет).

В целях обеспечения санитарной и карантинной безопасности компактного проживания людей в населенных пунктах, человеческое сообщество должно изолировать либо уничтожать тела умерших. Необходимость поддержания жизнеобеспечения населенного пункта требует, чтобы тела умерших были либо захоронены в земле, либо кремированы.

Соответствующие услуги являются социально значимым видом услуг. Их особенность заключается в том, что при относительно небольшом объеме индивидуального спроса, редком обращении за этими услугами, их приобретение связано с чрезвычайными обстоятельствами в жизни людей. Эти услуги абсолютно необходимы для потребителей, от них практически невозможно отказаться, их вынуждены покупать по любой цене и при любых условиях и выполнять в очень ограниченный отрезок времени. Это делает спрос на данный вид услуг слабо эластичным по цене. При этом сознание потребителей (населения) о потенциальной возможности удовлетворить потребность в ритуальных услугах на определенном качественном уровне за обоснованную плату является важным фактором социального самочувствия населения.

Роль территориальных и муниципальных образований в формировании современного подхода к сфере ритуальных услуг состоит в том, чтобы создать условия для максимально возможного использования имеющихся и создания новых ресурсов, обеспечивающих решение сложнейшей задачи: связи между управляющей структурой муниципальных образований (администрации территории) и организациями сферы ритуальных услуг для повышения качества обслуживания населения с учетом специфики данного рынка услуг и в рамках стратегического развития всей территории.

В настоящее время сфера ритуальных услуг и похоронного дела регламентируется следующими нормативно-правовыми актами:

- Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле";

- Указом Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших";

- Законом Нижегородской области от 08.08.2008 N 97-З "О погребении и похоронном деле в Нижегородской области";

- санитарными правилами и нормами СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.06.2011 N 84;

- другими действующими санитарными правилами и нормами и рекомендательными документами Госстроя России по организации похоронного дела и содержанию объектов похоронного назначения.

В настоящее время законодательная база не отражает состава, принципов, целей и функций похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, отсутствует механизм построения единой многоуровневой системы управления и эффективного финансирования отрасли, принципов контроля качества.

До сих пор на общегосударственном уровне нет четкой определенности в подходах к формированию и реализации политики развития похоронного дела.

Множество серьезных проблем вызвано отсутствием законодательного разграничения полномочий между похоронной сферой и смежными областями, в том числе здравоохранением. Сказывается отмена лицензирования. Работу похоронного дела дестабилизируют недобросовестные санитары патолого-анатомических отделений, сотрудники скорой помощи, лжесвященнослужители. Отсутствуют четкий регламент взаимодействия всех участников сферы похоронного дела, а также нормы ответственности.

Таким образом, существует острейшая необходимость принятия комплекса мер на всех уровнях по стабилизации и координации развития сферы ритуальных услуг похоронного дела.

2. Анализ состояния сферы ритуальных услуг и похоронного дела городского округа город Дзержинск

2.1. Современное состояние сферы ритуальных услуг и похоронного дела

Похоронное дело затрагивает интересы всего населения городского округа город Дзержинска. Ежегодно в городе Дзержинске умирают порядка 3,9 - 4,2 тыс. человек. Практически все население городского округа посещает кладбища почтить память умерших родных и близких им людей.

На территории городского округа расположены 11 кладбищ:

- пос. Свердлова,

- пос. Горбатовка,

- пос. Гавриловка,

- пос. Пыра,

- пос. Пыра (Пырские дворики),

- пос. Петряевка (пос. Игумново),

- село Черное,

- пос. МТФ,

- пос. Доскино,

- пос. Желнино,

- ул. Самохвалова.

Из общего количества кладбищ 1 является закрытым (на ул. Самохвалова).

По состоянию на 01.11.2011 г. в реестре муниципальной собственности числятся 6 кладбищ (пос. Свердлова, пос. Горбатовка, пос. Гавриловка, пос. Пыра, пос. Пыра (Пырские дворики), пос. Петряевка (пос. Игумново), общей площадью 1 591 769 кв. м., которые переданы в хозяйственное ведение МУП "Ритуальные услуги" для содержания и благоустройства. За период 2009 - 2011 г.г. денежные средства из городского бюджета на содержание и благоустройство кладбищ МУП "Ритуальные услуги" не выделялись.

На центральном городском кладбище (пос. Свердлова) имеются отведенные места для воинских захоронений, места для захоронений граждан различных вероисповеданий, практикуется захоронение урн с прахом умерших.

В настоящее время на территории городского округа город Дзержинск в рамках границ существующих кладбищ отсутствует необходимый резерв (на 10 - 15 лет) земли для осуществления захоронений. В рамках реализации адресной инвестиционной программы в 2009 году был разработан проект строительства нового кладбища в пос. Свердлова. Строительство нового кладбища в пос. Свердлова является одним из мероприятий областной целевой программы "Развитие услуг в сфере похоронного дела в Нижегородской области на 2009 - 2012 годы", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 22.12.2008 N 603. В рамках реализации указанной программы предусмотрено софинансирование из областного бюджета. В связи с отсутствием денежных средств в бюджете субъекта Российской Федерации действие данного постановления приостановлено до 01.01.2012 года.

В связи с отсутствием денежных средств в бюджете города на эти цели до настоящего времени строительство нового кладбища так и не начато.

На территории городского округа город Дзержинск в сфере ритуальных услуг и похоронного дела осуществляют свою деятельность 15 организаций, из них:

муниципальной формы собственности - 1 ед.,

частной формы собственности - 14 ед.

Все вышеупомянутые организации осуществляют продажу и изготовление принадлежностей похоронного назначения (изготовление гробов, памятников, венков, крестов, одежды и прочих принадлежностей, необходимых для ритуала погребения).

Из общего количества организаций в сфере ритуальных услуг и похоронного дела МУП "Ритуальные услуги" имеет статус специализированной службы по вопросам похоронного дела. Город Дзержинск является одним из немногих городов Нижегородской области, в котором оказывается социально-значимая услуга населению по предоставлению ритуальных услуг в рамках гарантированного перечня услуг по погребению. Потребителям данного рода услуг предоставляется право на безвозмездное получение комплекса следующих услуг:

- оформления документов, необходимых для погребения;

- предоставления гроба;

- доставки гроба и принадлежностей к дому (моргу);

- перевозки тела (останков) умершего на кладбище;

- рытья могилы и погребения.

Данная услуга предоставляется по погребению:

- умерших не работавших и не являющихся пенсионерами граждан;

- не работающих пенсионеров;

- родившихся мертвыми детей по истечении 196 дней беременности;

- умерших невостребованных граждан;

- умерших не работавших и не являвшихся пенсионерами граждан без определенного места жительства.

Исполнителем вышеуказанной муниципальной услуги является специализированная служба по вопросам похоронного дела МУП "Ритуальные услуги". В соответствии с постановлением Администрации города Дзержинска от 22.12.2010 N 4424 "О стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению" с 01.01.2011 на территории городского округа город Дзержинск стоимость ритуальных услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, составляет 4994,94 рублей.

Возмещение расходов специализированной службе за оказание гарантированного перечня услуг производится:

- за счет средств Федерального бюджета - 4 260,00 рублей,

- за счет средств городского бюджета - 734,94 рублей.

Лица, не обратившиеся за предоставлением гарантированного перечня услуг в соответствии со статьей 10 Федерального Закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", могут получить социальное пособие на погребение.

Данная услуга востребована, порядка 1000 - 1500 человек в год захоронены по гарантированному перечню.

2.2. Основные проблемы в сфере ритуальных услуг и похоронного дела

Основной проблемой в сфере ритуальных услуг и похоронного дела является несовершенное законодательство.

В условиях рыночной экономики действующий Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" устарел для дальнейшего развития сферы ритуальных услуг и похоронного дела, и это одна из главных проблем, так как практика похоронного обслуживания ушла далеко вперед. Кроме минимального перечня услуг по погребению, входящего в набор социальных гарантий, рынок предлагает огромное количество товаров и услуг. Структура потребления усложняется с каждым годом. Кладбищенское хозяйство также постепенно переходит на рыночные принципы, развивая сектор дополнительных услуг по погребению, проведению церемоний прощания, установке надмогильных сооружений, уходу за местами захоронения, их озеленению и декоративному оформлению.

Вышеуказанный Федеральный закон не определяет формы и методы деятельности, предметы ведения работающих на рынке похоронных услуг негосударственных и немуниципальных организаций.

Кроме того, в соответствии с данным Федеральным законом крематории могут находиться в ведении органов местного самоуправления. Однако зачастую органы местного самоуправления не имеют возможности за счет средств городского бюджета осуществить строительство крематориев.

Услуги по погребению способом захоронения в землю и способом кремации несут одну и ту же функцию, при этом сопоставимы по цене.

С точки зрения экономики города, кремация является более экономичным и экологичным способом захоронения: кремация в 100 раз уменьшает территорию для погребения, а срок минерализации останков сокращается с 25 лет до 1 часа. В европейских странах в населенных пунктах с числом жителей свыше 110 тысяч наличие крематория является градостроительной санитарной нормой. На территории Российской Федерации только в 9 субъектах федерации погребение осуществляется способом кремации.

На развитие кремации влияют также морально-этические, нравственные и религиозные факторы (например, христианская церковь не признает кремации).

Нехватка земельных участков под кладбища - одна из наиболее острых проблем, которая стоит перед органами местного самоуправления. В соответствии с действующим законодательством государство гарантирует бесплатное предоставление земельных участков всем гражданам для погребения, при этом все расходы по выкупу земли, изменению ее назначения, разработке проектно-сметной документации, проведение различных согласований и экспертиз в рамках строительства новых кладбищ ложатся бременем на городской бюджет, причем зачастую в городском бюджете не имеется достаточных средств на содержание и благоустройство кладбищ, в том числе воинских захоронений.

Оформление права муниципальной собственности на существующие кладбища (в том числе проведение инвентаризации, формирование земельных участков) является одним из основополагающих мероприятий, необходимых для анализа существующего положения дел в кладбищенском хозяйстве, и требующим финансовых и временных ресурсов.

В связи с тем, что на протяжении многих лет финансирование работ по содержанию и благоустройству кладбищ на территории городского округа город Дзержинск финансировались в недостаточных объемах, существующее состояние кладбищ оставляет желать лучшего: требуется асфальтировка и восстановление асфальтового покрытия дорог на всех кладбищах, установка ограждений мест общего захоронения, на 2 кладбищах необходимо установить въездные ворота, также требуется установка контейнерных площадок. Все вышеперечисленные мероприятия требуют больших финансовых вложений, при этом финансовые возможности бюджета города ограничены. Как вариант решения проблемы - разработка ведомственной муниципальной программы.

В настоящее время выполнение функций по содержанию, эксплуатации и благоустройству кладбищ и полномочий специализированной службы, реализующей государственные гарантии в сфере похоронных услуг за счет бюджетных средств, совмещаются. В рамках действующего законодательства по вопросам защиты конкуренции Управление Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области рекомендует разделить выполнение вышеуказанных функций и полномочий. При этом выполнение работ и услуг по содержанию и благоустройству кладбищ следует отделять от оказания услуг, связанных с погребением на территории соответствующего кладбища.

Выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ на территориях мест захоронений может осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", так как содержание кладбищ в надлежащем санитарном состоянии входит в компетенцию органов местного самоуправления.

ГАРАНТ:

Федеральный закон от 21.07.2005 года N 94-ФЗ утратил силу

См. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

Заказчик услуг по погребению - это особая категория, отвечающая за погребение умершего, принципиально отличающаяся от заказчиков в других видах обслуживания. Как правило, гражданин, взяв на себя ответственность за организацию и проведение захоронения умершего родного, близкого человека, не представляет всего объема работ по захоронению, специфики услуг.

Сотрудник специализированной организации должен самым детальным образом проинформировать заказчика обо всех его правах и обязанностях, о льготах, о возможных вариантах организации процесса захоронения, а также проконтролировать исполнение заказа.

Особое внимание необходимо уделять тому, чтобы заказчик при приеме заказа был ознакомлен со всеми видами работ, которые выполняются при проведении похорон.

На сегодняшний день назрела необходимость совершенствования управления кадрами через специфическую систему подготовки и переподготовки работников ритуальной службы, с учетом необходимых знаний в области социально-психологических основ обслуживания клиента, знания различных ритуалов и традиций делового поведения в различных ситуациях, межличностного общения, с учетом многонациональности и разных вероисповеданий проживающих в России людей. В целях повышения культуры обслуживания клиентов ритуального предприятия в практике деятельности ритуальных организаций целесообразно использовать: памятку сотруднику ритуального предприятия по работе с клиентами, "Стандарты обслуживания клиентов предприятия", памятку работникам похоронных организаций по конфессиональным обрядам погребения.

В связи с появлением большого количества частных организаций на рынке ритуальных услуг и развитием конкуренции в условиях несовершенного законодательства возникают вопросы по взаимодействию всех участников данного процесса, а именно, органов местного самоуправления, специализированных служб по вопросам похоронного дела, частных организаций, органов внутренних дел, подразделений сферы здравоохранения. Одним из вариантов урегулирования вопросов по взаимодействию и определению порядка действий является создание Ассоциации.

Основная цель Ассоциации - представление и защита экономических, социальных и иных прав и интересов членов Ассоциации в государственных и иных органах; содействие интеграции пространства деятельности похоронных организаций, проведение работы по совершенствованию ритуального обслуживания населения в регионах, доведения его до мирового уровня с одновременным удешевлением.

В последнее время увеличилось количество обращений организаций сферы ритуальных услуг в органы местного самоуправления по вопросу передачи органами внутренних дел и подразделениями учреждений здравоохранения информации об умерших той или иной ритуальной организации. Кроме того, участились случаи дезинформации частными организациями потребителей услуг по гарантированному перечню о том, что данная услуга на территории городского округа не предоставляется. Учитывая вышеизложенное, целесообразно рассмотреть вопрос о возможности создания единой диспетчерской службы в рамках создания Ассоциации организаций в сфере ритуальных услуг и похоронного дела, а также создание попечительского совета, в состав которого необходимо включить представителей Администрации города, ритуальных организаций всех форм собственности, представителей органов внутренних дел, здравоохранения.

3. Мероприятия по развитию сферы ритуальных услуг и похоронного дела

3.1 Мероприятия, возможные для выполнения на государственном уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

- Разработка концепции организации похоронного дела в Российской Федерации;

- Усовершенствование существующей нормативно-правовой базы, устранение пробелов в нормативно-правовой базе, регулирующей вопросы допуска и осуществления деятельности на рынке ритуальных услуг, законодательное оформление требований к участникам рынка ритуальных услуг, усовершенствование законодательства в части фамильных захоронений;

- Создание федерального органа управления похоронной отраслью на базе Министерства регионального развития Российской Федерации;

- Внедрение механизма управления отраслью на основе саморегулируемых организаций или лицензирования;

- Обеспечение государственных гарантий по обеспечению перечня гарантированных ритуальных услуг.

3.2. Мероприятия, возможные для выполнения на уровне органов местного самоуправления городского округа город Дзержинск

- Проведение инвентаризации существующих кладбищ, оформление права муниципальной собственности на бесхозяйные кладбища, расположенные на территории городского округа город Дзержинск;

- Разработка программы реконструкции (модернизации) и благоустройства существующих кладбищ с учетом проведения мероприятий по установке и восстановлению ограждений мест общего захоронения, асфальтировке дорог, установке контейнерных площадок, автоматизация процессов управления и учета мест погребений в ритуальном предприятии, паспортизация;

- Благоустройство территории, прилегающей к территории центрального кладбища в пос. Свердлова;

- Осуществление мероприятий в рамках строительства нового кладбища в пос. Свердлова, предоставление новых видов ритуальных услуг (строительство стены скорби, внедрение пластиковых карт);

- Создание муниципального учреждения с передачей этому учреждению в оперативное управление всех кладбищ, расположенных на территории городского округа город Дзержинск, для организации содержания и благоустройства мест общего захоронения;

- Создание Ассоциации организаций, осуществляющих свою деятельность в сфере ритуальных услуг и похоронного дела;

- Создание единой диспетчерской службы на базе вышеуказанной Ассоциации;

- Создание попечительского совета с участием представителей Администрации города, представителей ритуальных организаций всех форм собственности, представителей органов внутренних дел, здравоохранения;

- Подготовка, переподготовка кадров.

Начальник управления ЖКХ

Д.Е. Дергунов