Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 16 июля 2014 г. N 33-5844/2014 Суд отменил решение суда первой инстанции сославшись на нарушение процедуры изменения вида разрешенного использования земельного участка

Апелляционное определение Нижегородского областного суда
от 16 июля 2014 г. N 33-5844/2014

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:

председательствующего - Самарцевой В.В.

судей : Колесниковой Н.Т. и Кручинина М.С.

при секретаре судебного заседания - Пресновой А.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу представителя ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" Баскакова А.А. (по доверенности) на решение Советского районного суда г. Нижнего Новгорода от 6 марта 2014 года по гражданскому делу по заявлению Сауткина А.О. об оспаривании решения ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии", с участием: Волкова Д.Н., Соколова Е.М. по доверенности Сауткина А.О.

Заслушав доклад судьи Нижегородского областного суда Самарцевой В.В., судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда, установила:

Сауткин А.О. обратился в Советский районный суд г. Нижнего Новгорода с заявлением о признании незаконным решения ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" от хх.хх.хххх г. N хх/хх-хххххх об отказе в учете изменений объекта недвижимости; обязании ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" осуществить кадастровый учет изменений вида разрешенного использования земельного участка с к.н. хх:хх:ххххххх:ххх, площадью 45 284 кв. м., расположенного по адресу: Н. область Л. район, примерно 3,51 км. на юго-восток от н.п. Б. с "под строительство и эксплуатацию АЗС" на "станции технического обслуживания автомобилей". В обоснование заявления указал, что 10.12.2013 г. заявителем в филиал ФГБУ "ФКП Росреестра" по Нижегородской области подано заявление N хх-х-х-ххх/хххх/хххх-ххххх о государственном кадастровом учете изменений земельного участка с к.н. хх:хх:ххххххх:ххх, площадью 45 284 кв. м., расположенного по адресу: Н. область Л. район, примерно 3,51 км. на юго-восток от н.п. Б., свидетельство о государственной регистрации права N хх хх хххххх от "хх" августа хххх г. Указанным заявлением Сауткин А.О. просил провести учет смены вида разрешенного использования Земельного участка с "под строительство и эксплуатацию АЗС" на "станции технического обслуживания автомобилей". В качестве основания для учета смены вида разрешенного использования им приложено письмо Администрации Лысковского муниципального района от 04.09.2013 г. а также выкопировка из Правил землепользования и застройки сельского поселения Кириковский Сельсовет Лысковского района Нижегородской области, согласно которых Земельный участок заявителя расположен в зоне производственно-коммунальных объектов IV класса вредности П-4/П-4а. Среди основных видов разрешенного использования участка, в том числе - "станции технического обслуживания автомобилей".

Решением от хх.хх.ххххг. N ххх/хх-ххххх ФГБУ ФПК Росреестра в учете изменений объекта недвижимости заявителю отказано.

В судебном заседании первой инстанции представитель заявителя (по доверенности) Волков Д.Н. требования Сауткина А.О. поддержал, просил суд их удовлетворить в полном объеме.

ФГБУ ФКП Росреестра явку представителя в судебное заседание первой инстанции не обеспечило, представив в дело отзыв в письменной форме, указав, что решение, вынесенное ФГБУ ФКП Росреестра (ведущим технологом Фроловой Н.Ю.) из-за невозможности идентифицировать, что земельный участок относится к зоне производственно-коммунальных объектов IV класса вредности П-4, П-4а является законным.

Решением Советского районного суда г. Нижнего Новгорода от 6 марта 2014 года заявленные требования Сауткина А.О. удовлетворены.

В апелляционной жалобе представителя ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" Баскакова А.А. ставится вопрос об отмене решения судьи Советского районного суда г. Нижнего Новгорода от 6 марта 2014 года, как незаконного и обоснованного, указывая при этом, что судом неправильно применены нормы материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав участвующих по делу представителей Сауткина А.О. - Волкова Д.Н. и Соколова Е.М., судебная коллегия по административным делам, находит решении е суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим мотивам и основаниям.

Согласно статье 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Статьей 255 ГПК РФ предусмотрено, что к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Согласно пункту 25 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10.02.2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" указанного выше Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:

имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия;

соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;

соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

Статьей 330 ГПК РФ установлены основания для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

При рассмотрении данного дела судьей Советского районного суда г. Нижнего Новгорода нарушения такого характера были допущены.

Судом первой инстанции установлено, что представителем заявителя Сауткина А.О. (по доверенности) 10.12.2013 г. в филиал ФГБУ "ФКП Росреестра" по Нижегородской области подано заявление N хх-х-х-ххх/хххх/хххх-ххххх о государственном кадастровом учете изменений земельного участка с к.н. хх:хх:ххххххх:ххх, площадью 45 284 кв. м., расположенного по адресу: Нижегородская область Л. район, примерно 3,51 км. на юго-восток от н.п. Б., свидетельство о государственной регистрации права N хх хх хххххх от "хх" августа хххх г.

Указанным заявлением Сауткин А.О. в лице представителя просил провести учет смены вида разрешенного использования земельного участка с "под строительство и эксплуатацию АЗС" на "станции технического обслуживания автомобилей".

В качестве основания для учета смены вида разрешенного использования заявителем было приложено письмо Администрации Лысковского муниципального района от 04.09.2013 г. а также выкопировка из Правил землепользования и застройки сельского поселения Кириковский Сельсовет Лысковского района Нижегородской области. Согласно указанным документам Земельный участок Заявителя расположен в зоне производственно - коммунальных объектов IV класса вредности П-4/П-4а. Среди основных видов разрешенного использования участка, в том числе - "станции технического обслуживания автомобилей".

Решением от хх.хх.ххххг. N ххх/хх-хххххх ФГБУ ФКП Росреестра через филиал ФГБУ ФКП Росреестра по Нижегородской области отказывает в учете изменений объекта недвижимости.

В обоснование своего отказа представитель ФГБУ ФКП Росреестра указывает на ответ органа местного самоуправления на межведомственный запрос, который по мнению представителя ФГБУ ФКП Росреестра, свидетельствует об отсутствии документа и (или) информации, необходимых для кадастрового учета. При этом, согласно предоставленным Правилам землепользования и застройки территории сельского поселения Кириковский Сельсовет Лысковского района Нижегородской области, Карте градостроительного зонирования не возможно внести изменения в государственный кадастр недвижимости о разрешенном использовании Земельного участка. Кроме того, указано, что территориальное зонирование земельных участков в соответствии с градостроительным регламентом действует только в границах земель населенных пунктов (ч. 1 ст. 85 Земельного Кодекса РФ), тогда как Земельный участок имеет категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.".

Разрешая спор по существу, суд первой инстанции пришел к выводу, что поскольку все необходимые документы, предусмотренные ФЗ N 221 "О государственном кадастре недвижимости" от 24.07.2007 г. заявителем были представлены, то решение от хх.хх.ххххг. N ххх/хх-хххххх ФГБУ ФКП Росреестра через филиал ФГБУ ФКП Росреестра по Нижегородской области является незаконным.

Однако, с таким выводом суда первой инстанции судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда не может согласиться.

Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 36) закреплено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Земли, указанные в пункте 1 ст. 7 ЗК РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки территорий относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации определен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.

Так, физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (ч. 1 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ).

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа/ муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (ч. 2 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ).

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (ч. 8 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ).

Частью 9 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Таким образом, предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка может быть принято только органом местного самоуправления на основании результатов публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования.

Частью 12 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Из материалов дела следует, что основанием для отказа в осуществлении государственного кадастрового учета изменений послужило п. 8 ч. 2 ст. 27 ФЗ N 221 "О государственном кадастре недвижимости" от 24.07.2007 г., в соответствии с которым Орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении кадастрового учета в случае, если ответ органа государственной власти или органа местного самоуправления на межведомственный запрос свидетельствует об отсутствии документа и (или) информации, необходимых для кадастрового учета, и соответствующий документ не был представлен заявителем по собственной инициативе.

В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельного участка вправе выбрать любой вид разрешенного использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий видов самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Вместе с тем, ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре).

Кадастровый учет осуществляется в связи с образованием или созданием объекта недвижимости, прекращением его существования либо изменением уникальных характеристик объекта недвижимости или любых указанных в пунктах 7, 10 - 21, 25 - 29 ч. 2 ст. 7 Закона о кадастре сведений об объекте недвижимости.

Согласно п. 14 ч. 2 ст. 7 Закона о кадастре в государственный кадастр недвижимости вносятся дополнительные сведения об объекте недвижимости, а именно, разрешенное использование.

В соответствии со ст. 16 Закона о кадастре кадастровый учет в связи с изменением дополнительных характеристик объекта недвижимости, указанных в п.п. 13 - 20 ч. 2 ст. 7, осуществляется на основании представляемых в орган кадастрового учета заявления о кадастровом учете и необходимых в соответствии с Законом о кадастре для осуществления такого учета документов.

В соответствии со ст. 22 Закона о кадастре при кадастровом учете земельного участка в связи с изменением вида разрешенного использования вместе с заявлением в орган кадастрового учета должна быть представлена копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование, заверенная нотариально либо должностным лицом органа государственной власти или органа местного самоуправления, если документы исходят из данных органов.

В соответствии с п. 70 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Министерства экономического развития РФ от 04.02.2010 г. N 42 (далее - Порядок ведения государственного кадастра недвижимости), сведения о видах разрешенного использования земельного участка вносятся на основании градостроительного регламента либо на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Градостроительные регламенты содержат сведения о границах территориальных зон и являются частью правил землепользования и застройки.

Пункт 14 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости предусматривает, что запись о территориальных зонах в Реестре содержит в своей структуре, в том числе индивидуальное обозначение (вид, тип, номер, индекс и тому подобное) территориальной зоны; описание местоположения границы территориальной зоны в виде списка координат характерных точек границы территориальной зоны с указанием метода погрешности определения координат в системе координат, установленной для ведения ГКН; реквизиты правовых актов, в том числе акта органа местного самоуправления об утверждении правил землепользования и застройки, содержащих градостроительный регламент, и источники официального опубликования этого акта; виды разрешенного использования объектов недвижимости, а также предельные максимальные и минимальные размеры земельных участков, входящих в состав территориальной зоны.

Пунктом 11 Положения об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18.08.2008 г. N 618 установлено, что орган местного самоуправления представляет в орган кадастрового учета, в том числе, выписку из раздела правил землепользования и застройки, определяющего границы и содержание территориальных зон, перечень координат характерных точек границы территориальных зон в установленной системе координат, а также перечень видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны либо реквизиты правового акта, которым такой перечень утвержден.

Поскольку своим ответом от хх.хх.ххххг. N хх-хх-хх/ххх на межведомственный запрос N х/хххх-ххх от хх.хх.ххххг. Администрация Л. района Н. области не предоставила информацию кусаемую вида разрешенного строительства указанного земельного участка, сославшись на п.п. 3 и 4 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ, что не позволило однозначно идентифицировать, что земельный участок относится к зоне производственно-коммунальных объектов IV класса вредности П-4, П-4А, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемое решение органа кадастрового учета является законным, так как соответствует нормам законодательства, регулирующего правоотношения, связанные с осуществлением кадастрового учета объектов недвижимости, оснований для удовлетворения требований Сауткина А.О. не имеется.

Довод представителей Сауткина А.О. о том, что при изменении вида разрешенного использования земельного участка с разрешено-условного на основной вид не требуется согласования с органом местного самоуправления, судебная коллегия находит неубедительным.

Действительно, вид разрешенного использования земельного участка выбирается собственником самостоятельно, но последующие действия собственника земельного участка относительно использования его именно так как он хочет, подлежат согласованию с органами местного самоуправления.

В данном конкретном случае Сауткин А.О. решил изменить вид разрешенного использования с условно-разрешенного на основной вид использования.

В силу ч. 3 ст. 37 Гр.К РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Следуя смыслу данной нормы, изменение вид разрешенного использования с условно-разрешенного на основной должно происходить по той же процедуре, что и изменение условно разрешенного вида использования.

В силу положений статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил застройки и землепользования поселений относится к вопросам местного значения.

Согласно ст. 8 Гр.К РФ к полномочиям же муниципальных районов в данной области отнесено утверждение правил землепользования и застройки только соответствующих межселенных территорий.

Земельный участок, принадлежащий Сауткину А.О., относится к землям межселенной территории. В отношении этих земель органом местного самоуправления должны быть приняты Правила землепользования и застройки.

Проанализировав План землепользования и застройки, представленный в материалы дела, установлено, что в зоне П-4, П-4а, определено несколько видов основного использования земельных участков.

Указанный План землепользования и застройки, суду первой инстанции следовало подвергнуть критике, поскольку он не заверен надлежащим образом и не содержит указаний на орган местного самоуправления, его утвердившего, дату его принятия и номер нормативного правового акта, которым этот План утвержден.

Решения органа местного самоуправления о разрешении собственнику, в данном случае Сауткину А.О., использования земельного участка по одному из основных видом, утвержденных Планом в материалах дела не имеется, и как следует из заявления Сауткина А.О. он за таким разрешением в орган местного самоуправления и не обращался.

Между тем решение органа местного самоуправления о том, что Сауткину А.О. разрешено использование земельного участка, находящегося в его собственности, с видом использования "станция технического обслуживания автомобилей" необходимо, чтобы конкретизировать сам участок и вид использование этого участка, закрепив это в реестре.

Без указанного решения органа местного самоуправления получается, что ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" самостоятельно установила Сауткину А.О. вид разрешенного использования земельного участка, подменив тем самым орган самоуправления.

На момент обращения Сауткина А.О. в ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" им не было представлено регистрационному органу решения администрации Л. муниципального района об утверждении Плана землепользования и застройки, а так же решения о согласовании использования земельного участка по одному из перечня основных видов использование участка.

При таких обстоятельствах решение ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" на момент обращения Сауткина А.О. нельзя признать незаконным, а требования Сауткина А.О. обоснованными.

Судебная коллегия находит доводы апелляционной жалобы убедительными и обоснованными, а жалобу - подлежащей удовлетворению.

В связи с тем, что дополнительного выяснения обстоятельств данного дела не требуется судебная коллегия полагает возможным вынести по делу новое решение по делу, которым отказать Сауткина А.О. в удовлетворении его заявления.

На основании изложенного и руководствуясь п. 2 ст. 328 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда, определила:

Решение Советского районного суда г. Нижнего Новгорода от 6 марта 2014 года по данному делу - отменить и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления Сауткина А.О. о признании решения ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" незаконным - отказать.

Определение апелляционной инстанции вступает в законную силу с момента его принятия.

Председательствующий:

Судьи: