Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 28 ноября 2012 г. N 5078 "О Концепции управления муниципальным долгом города Нижнего Новгорода на период до 2022 года"

В целях осуществления эффективного управления муниципальным долгом города Нижнего Новгорода администрация города Нижнего Новгорода постановляет:

1. Утвердить прилагаемую Концепцию управления муниципальным долгом города Нижнего Новгорода на период до 2022 года.

2. Департаменту финансов администрации города Нижнего Новгорода при формировании долгосрочной и среднесрочной бюджетной стратегии, составлении проекта среднесрочного финансового плана, проектов бюджета города Нижнего Новгорода, а также в процессе исполнения бюджета города Нижнего Новгорода и управления муниципальным долгом руководствоваться законодательством Российской Федерации и Нижегородской области, муниципальными правовыми актами и методическими положениями, изложенными в Концепции.

3. Департаменту общественных отношений и информации администрации города Нижнего Новгорода (Раков С.В.) обеспечить опубликование настоящего постановления в средствах массовой информации.

4. Департаменту правового обеспечения администрации города Нижнего Новгорода (Шумило А.А.) обеспечить размещение настоящего постановления на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет.

5. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя главы администрации города Нижнего Новгорода Привалова В.В.

Глава администрации города

О.А. Кондрашов

Концепция
управления муниципальным долгом города Нижнего Новгорода
на период до 2022 года
(утв. постановлением администрации города
от 28 ноября 2012 г. N 5078)

1. Основные положения

Разработка Концепции проведена на основе:

1) нормативных правовых положений федерального законодательства, законодательства Нижегородской области и муниципальных правовых актов города Нижнего Новгорода в части управления муниципальным долгом города Нижнего Новгорода (далее - муниципальный долг, долг);

2) основных направлений государственной долговой политики Российской Федерации и Нижегородской области;

3) обобщения опыта управления государственным долгом Нижегородской области, муниципальным долгом как самого Нижнего Новгорода, так и других российских муниципальных образований.

Данная Концепция разработана в целях:

определения основных направлений управления муниципальным долгом города Нижнего Новгорода на период до 2022 года;

обеспечения последовательности и согласованности деятельности администрации города Нижнего Новгорода по планированию потребности в долговых заимствованиях и предоставлению гарантий, соответствующей возможностям бюджета по обслуживанию и погашению привлеченного долга;

придания публичности деятельности по управлению долгом города Нижнего Новгорода.

Под управлением муниципальным долгом в рамках данной Концепции понимается комплекс процедур, методик и мероприятий по планированию, привлечению, погашению и обслуживанию долговых обязательств.

Основной целью управления муниципальным долгом является обеспечение финансирования расходов бюджета города Нижнего Новгорода за счет заемных источников при:

поддержании объема долговых и условных обязательств на экономически безопасном уровне, с учетом всех возможных рисков;

обеспечении исполнения долговых и условных обязательств в полном объеме при исполнении всех других расходных обязательств;

обеспечении минимально возможной стоимости обслуживания прямых обязательств.

Управление муниципальным долгом включает три взаимосвязанных направления:

планирование объема, сроков погашения и структуры муниципального долга;

осуществление операций с муниципальным долгом: заимствований, предоставления гарантий, обслуживания и погашения долга и др.;

осуществление учета и формирование отчетности по долговым обязательствам.

Основными задачами управления муниципальным долгом являются:

разработка системы ограничений на долговые параметры города Нижнего Новгорода в целях удержания объема долга на экономически безопасном уровне;

определение принципов и методов моделирования долговой политики при формировании бюджета, среднесрочного финансового плана и долгосрочной бюджетной стратегии;

обеспечение принятия решения о заимствованиях с учетом потребностей бюджета города Нижнего Новгорода в привлечении заемных средств и возможностей бюджета по погашению и обслуживанию долга;

оптимизация структуры долга с целью минимизации стоимости его обслуживания;

мониторинг консолидированного долга города Нижнего Новгорода;

обеспечение прозрачности управления муниципальным долгом;

проведение последовательной политики улучшения имиджа города Нижнего Новгорода на финансовом рынке, взаимодействие с рейтинговыми агентствами.

2. Дополнительные определения

В рамках управленческого учета в системе управления долгом вводятся такие дополнительные понятия, как:

прямые и условные обязательства;

долговая емкость бюджета города Нижнего Новгорода;

свободная долговая емкость бюджета города Нижнего Новгорода.

Прямые долговые обязательства города Нижнего Новгорода - это совокупность всех обязательств, которые требуют выплаты процентов и основного долга должником кредитору в определенные даты в будущем.

В целях полноты определения долговой емкости бюджета в составе прямых обязательств учитываются обязательства, определенные статьей 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации, за исключением муниципальных гарантий, а также обязательства учреждений города Нижнего Новгорода, по которым город Нижний Новгород несет субсидиарную ответственность.

Под обязательствами, по которым город Нижний Новгород несет субсидиарную ответственность, понимаются:

просроченная задолженность муниципальных казенных учреждений;

просроченная кредиторская задолженность муниципальных бюджетных учреждений города Нижнего Новгорода, возникшая до 1 января 2012 года.

Также при расчете учитывается задолженность города Нижнего Новгорода, возникшая по решениям судов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Условные долговые обязательства города Нижнего Новгорода - это совокупность обязательств по таким формам соглашений и договоров, финансовая ответственность по которым может возникнуть в будущем при наступлении заранее оговоренных событий. В целях полноты определения долговой емкости бюджета города Нижнего Новгорода в составе условных обязательств учитываются муниципальные гарантии города Нижнего Новгорода, а также обязательства организаций (за исключением учитываемых в объеме прямых обязательств), по которым в соответствии с законодательством Российской Федерации город Нижний Новгород может нести ответственность по их исполнению.

Долговая емкость бюджета города Нижнего Новгорода (профиль заемной мощности) (ДЕ) - это превышение поступлений бюджета города Нижнего Новгорода над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание и погашение существующих прямых и условных долговых обязательств, учитываемых в расходах бюджета.

Под поступлениями в рамках Концепции понимаются доходы без учета объема субвенций и субсидий из областного бюджета.

Под текущими расходами бюджета города Нижнего Новгорода понимается разность общего объема расходов и следующих расходов капитального характера:

увеличение стоимости основных средств;

увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале;

другие аналогичные расходы капитального характера.

Под обслуживанием и погашением существующих прямых и условных долговых обязательств, учитываемых в расходах бюджета в рамках Концепции, понимаются:

расходы на обслуживание действующих прямых долговых обязательств;

объем ассигнований на погашение урегулированных обязательств, по которым город Нижний Новгород несет субсидиарную ответственность;

объем ассигнований на возможное исполнение обязательств по муниципальным гарантиям и другим условным обязательствам, учитываемым в расходах бюджета.

Долговая емкость бюджета города Нижнего Новгорода является прогнозной величиной и определяется в процессе бюджетного планирования при формировании бюджета города Нижнего Новгорода на очередной финансовый год и плановый период, а также при его уточнении. Плановый период не может быть короче длительности среднесрочного финансового плана, а период расчета принимается равным году.

Долговая емкость определяет сумму средств, находящуюся в распоряжении бюджета города Нижнего Новгорода, после исполнения текущих расходов без учета обслуживания долга. Именно данной суммой ограничивается возможный объем средств, направляемых на исполнение долговых обязательств для каждого года планового периода.

Свободная долговая емкость бюджета (СДЕ) - разница между объемом платежей по обслуживанию и погашению прямых и условных долговых обязательств и долговой емкостью бюджета.

Свободная долговая емкость определяет объем средств, находящихся в распоряжении бюджета, после исполнения текущих расходов и всех выплат по исполнению долговых обязательств.

Положительное значение свободной долговой емкости в каком-либо году показывает возможности проведения новых заимствований в предшествующие периоды времени с погашением в рассматриваемом году.

Отрицательное значение СДЕ в каком-либо году показывает, какой объем заимствований для вынужденного рефинансирования долговых обязательств необходимо провести в предыдущие периоды.

Под субъектами муниципального сектора экономики города Нижнего Новгорода понимаются:

исполнительные органы местного самоуправления города Нижнего Новгорода;

муниципальные учреждения, находящиеся в ведении администрации города Нижнего Новгорода;

муниципальные предприятия города Нижнего Новгорода;

а также хозяйствующие субъекты, в уставных капиталах которых в соответствии с законодательством доля города Нижнего Новгорода не превышает 25 процентов акций или доля участия в которых в иной форме составляет более 25 процентов.

3. Политика управления муниципальным долгом города Нижнего Новгорода до 2022 года

Текущее состояние муниципального долга.

Объем муниципального долга города Нижнего Новгорода по состоянию на начало 2012 года составляет 2,7 млрд. рублей. Долговая нагрузка на бюджет города Нижнего Новгорода является достаточно низкой - около 20% доходов без учета финансовой помощи из областного бюджета. Основу структуры долга составляют банковские кредиты. График погашения долга имеет достаточно сглаженный профиль погашения. Муниципальные гарантии не предоставлялись.

В условиях финансово-экономического кризиса осуществлялись следующие мероприятия:

привлечение банковских кредитов, которое проводилось в целях финансирования кассовых разрывов, дефицита бюджета и погашения долговых обязательств бюджета города Нижнего Новгорода;

проведение мониторинга кредиторской задолженности учреждений и организаций муниципального сектора города Нижнего Новгорода с целью недопущения появления/роста просроченной задолженности.

В сфере бюджетного управления в 2009 - 2011 годах было осуществлено сдерживание роста расходов бюджета города Нижнего Новгорода. В период кризиса администрация города сохранила возможность проводить заимствования на рынке в основном благодаря консервативной долговой политике, проводимой до финансово-экономического кризиса. Так, в 2007 - 2008 гг. величина муниципального долга города Нижнего Новгорода находилась на достаточно низком уровне - не более 3% доходов бюджета без учета безвозмездных перечислений из областного бюджета.

Политика управления муниципальным долгом до 2022 года.

С учетом текущего состояния муниципального долга города Нижнего Новгорода основными рисками в сфере управления муниципальным долгом для города Нижнего Новгорода в долгосрочной перспективе являются:

1. Низкий уровень финансовой предсказуемости и гибкости бюджета города Нижнего Новгорода вследствие контроля федерального и областного правительств над основными источниками доходов бюджета города.

2. Недостаточная предсказуемость объема межбюджетных трансфертов, определяемых Нижегородской областью.

3. Значительные потребности города в капиталовложениях, связанных с энергетической, коммунальной и транспортной инфраструктурой.

В целях снижения данного риска городом Нижним Новгородом:

используется методологический подход, в соответствии с которым часть свободной долговой емкости (при ее наличии) не используется для распределения графика погашения новых заимствований, а остается свободной для страхования возможного снижения бюджетных поступлений;

используется и совершенствуется система по планированию бюджетных расходов, основанная на принципе деления расходов на действующие и принимаемые обязательства. Использование данной методологии позволит проводить более гибкую систему сдерживания расходов в случае снижения бюджетных доходов.

2. Нестабильность на мировых фондовых рынках, наблюдающаяся с 2011 года, может повысить в будущем риск рефинансирования долговых обязательств.

Снижение данного риска будет проводиться путем удержания уровня долговой нагрузки на экономически безопасном уровне, а также проведением работы по поддержанию положительной кредитной истории города Нижнего Новгорода.

Мероприятия по минимизации приведенных рисков позволят более обоснованно и маневренно реагировать на возникающие кризисные явления.

Основываясь на оценке текущей ситуации и определении основных рисков в бюджетной сфере и управлении долгом, политика города Нижнего Новгорода в части управления муниципальным долгом в перспективе до 2022 года будет включать следующие направления:

удержание объема муниципального долга на экономически безопасном уровне;

продолжение и совершенствование практики заключения договоров на открытие кредитных линий как наиболее оптимального инструмента финансирования кассовых разрывов бюджета города Нижнего Новгорода;

совершенствование механизмов предоставления гарантий;

проведение мониторинга консолидированного долга города Нижнего Новгорода в целях предупреждения роста просроченной задолженности организаций муниципального сектора экономики города Нижнего Новгорода;

поддержание позитивной кредитной истории путем проведения политики информационной открытости в части всех существенных событий, касающихся кредитоспособности города Нижнего Новгорода;

совершенствование нормативной правовой базы управления муниципальным долгом.

4. Принципы планирования и привлечения долговых обязательств

Система планирования долговых обязательств основывается на:

принятой системе ограничений долговой политики города Нижнего Новгорода;

принятой в городе Нижнем Новгороде методологии планирования погашения и обслуживания долговых обязательств.

4.1. Система ограничений долговой политики города Нижнего Новгорода

Основным методом контроля за экономически безопасным уровнем долговой нагрузки на бюджет является разработка и соблюдение системы ограничений при проведении долговой политики. Управление муниципальным долгом включает в себя следующие ограничения в проведении долговой политики:

нормы, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации, в части ограничения обязательств муниципального образования;

дополнительные ограничивающие критерии на объем и структуру муниципального долга;

ограничения, задаваемые принятыми принципами моделирования долговой политики, основанными на показателях долговой емкости и свободной долговой емкости бюджета города Нижнего Новгорода.

1. Нормы, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации в части ограничений на объем муниципального долга муниципального образования, дефицит его бюджета и объемы расходов на обслуживание долга являются основой для оценки связанных с долгом рисков. Однако данные ограничения являются рамочными и максимально предельными. В связи с этим при управлении муниципальным долгом города Нижнего Новгорода вводятся более строгие критерии, ограничивающие параметры бюджета города Нижнего Новгорода и муниципального долга.

2. В качестве дополнительных ограничивающих критериев на объем и структуру муниципального долга при управлении муниципальным долгом приняты следующие показатели:

верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за текущим финансовым годом, не должен превышать предельного объема муниципального долга, установленного предыдущим пунктом;

верхний предел долга по гарантиям на 1 января года, следующего за текущим финансовым годом, в структуре муниципального долга.

Данные ограничения устанавливаются законодательством и муниципальными правовыми актами города Нижнего Новгорода.

3. Ограничение по долговой емкости бюджета города Нижнего Новгорода определяет объемы погашения и обслуживания действующих и вновь привлекаемых долговых обязательств, которые можно осуществить за счет доходов бюджета города Нижнего Новгорода. Данное ограничение выражается в двух принципах планирования долговых обязательств:

1) заемные средства не могут использоваться для финансирования текущих расходов. Это означает, что долговая емкость должна быть положительна для каждого года планового периода;

2) погашение долга может производиться за счет собственных доходов бюджета, без применения вынужденного рефинансирования действующих долговых обязательств. Это означает, что свободная долговая емкость может быть положительной для каждого годового периода на всем горизонте бюджетного планирования. Несоблюдение данного принципа означает, что в периоды отрицательной свободной долговой емкости необходимо проведение вынужденного рефинансирования, что может создать значительные риски пролонгации долговых обязательств. В данной ситуации обеспечивается защита части расходов бюджета, необходимая для выполнения социальных обязательств бюджета.

Исполнение данного принципа выполняется при высоком и среднем уровне платежеспособности бюджета.

Уровни платежеспособности бюджета города Нижнего Новгорода определяются муниципальным правовым актом об оценке платежеспособности бюджета города Нижнего Новгорода.

4.2. Принципы планирования и привлечения заимствований

Администрация города Нижнего Новгорода придерживается следующих принципов планирования и привлечения муниципальных заимствований:

планирование и привлечение заимствований осуществляется на основе прогнозирования долговой емкости бюджета города Нижнего Новгорода и учета ограничений на объем долга, дефицита, выплат по обслуживанию долга;

краткосрочные заемные средства привлекаются в основном для поддержания необходимого уровня ликвидности бюджета города Нижнего Новгорода. При возникновении кассовых разрывов допустимо привлечение краткосрочных заимствований для сглаживания возникающих диспропорций. Тем не менее, объем таких заимствований минимизируется за счет повышения эффективности процесса управления доходами и расходами бюджета города Нижнего Новгорода. Краткосрочные заимствования нецелесообразно использовать для финансирования долгосрочных инвестиционных проектов;

долгосрочные заемные средства привлекаются для финансирования инвестиций в общественную инфраструктуру и в отдельных случаях могут использоваться для рефинансирования имеющегося долга с целью оптимизации структуры портфеля заимствований.

4.3. Планирование погашения и расходов на обслуживание муниципального долга

Процесс планирования муниципальных заимствований города Нижнего Новгорода состоит из двух последовательных этапов:

планирование расходов по погашению и обслуживанию действующих долговых обязательств;

планирование объемов вновь принимаемых долговых обязательств с учетом ограничений, установленных в разделе 4.1 Концепции.

В свою очередь, планирование вновь принимаемых долговых обязательств проводится раздельно для прямых и условных обязательств, а планирование прямых обязательств - в зависимости от целей заимствований.

Процедура планирования погашения и обслуживания действующих долговых обязательств основывается на построении и проведении анализа свободной долговой емкости для каждого года рассматриваемого временного периода.

Планирование объемов новых заимствований и гарантий строится на следующих принципах:

1. Деление свободной долговой емкости на три части, предназначенные:

для планирования платежей по вновь привлекаемым прямым обязательствам;

для покрытия ожидаемой ответственности по вновь принимаемым условным обязательствам ("резерв по возможной ответственности");

неиспользуемая, "страховочная" часть свободной долговой емкости, компенсирующая риск ликвидности бюджета, возникающий вследствие ошибок прогнозирования.

2. Осуществление раздельного планирования новых прямых долговых обязательств по трем видам заимствований:

заимствования на покрытие временных кассовых разрывов;

заимствования на рефинансирование - привлекаются для погашения уже существующих долговых обязательств. Рефинансирование обязательств может быть вынужденным, когда объемы обслуживания и погашения уже существующих обязательств превышают возможности текущего бюджета и рефинансирование необходимо, или добровольным, когда оно осуществляется на добровольной основе в целях улучшения условий обслуживания и погашения имеющихся прямых обязательств;

инвестиционные заимствования, привлекаемые для финансирования капитальных расходов.

3. Учет следующих особенностей планирования для каждого вида заимствования:

заимствования на финансирование кассовых разрывов планируются исходя из потребности, определяемой в рамках бюджетного планирования, которая представляет собой информацию о величине и длительности кассового разрыва;

заимствования на рефинансирование долга имеют наибольший приоритет и планируются в первую очередь. Определение данной потребности определяется на этапе планирования погашения и обслуживания действующих долговых обязательств;

заимствования на инвестиционные заимствования производятся на основе анализа бюджетной и социальной эффективности каждого инвестиционного объекта, проведения оценки приоритетности инвестиционных объектов, а также на сопоставлении возможных объемов долговых заимствований на эти цели, определяемых графиком свободной долговой емкости.

4. Планирование новых долговых заимствований производится таким образом, чтобы сводный график обслуживания и погашения долга не выходил за установленные законодательные ограничения и пределы долговой емкости бюджета. Кроме того, предпочтительным является, чтобы сводный график платежей был как можно более равномерным на всем горизонте планирования.

5. Основные принципы обслуживания и погашения муниципального долга

Наряду с разработанными подходами к планированию долговых заимствований и предоставлению муниципальных гарантий города Нижнего Новгорода осуществляется оперативное управление муниципальным долгом. Оно проводится в целях сглаживания пиков долговых платежей и экономии бюджетных средств, выделяемых на обслуживание и погашение долговых обязательств, при одновременном обеспечении других расходов бюджета города Нижнего Новгорода.

Основными методами оперативного управления являются:

корректировка сроков привлечения заемных средств, предусмотренных программой муниципальных заимствований. Данный метод предусматривает перенесение сроков привлечения новых заемных средств на более ранние или поздние сроки по сравнению с плановым распределением заимствований. Критерием определения необходимости корректировки является реальное исполнение бюджета города Нижнего Новгорода, то есть фактическое поступление доходов и фактическое использование предусмотренных бюджетом ассигнований, а также конъюнктура на рынке заимствований, когда за счет изменения утвержденных сроков привлечения заемных средств достигается сокращение расходов по обслуживанию муниципального долга;

досрочное погашение долговых обязательств. Данный метод осуществляется за счет дополнительно полученных доходов, перераспределения экономии по расходам бюджета и/или привлечения новых более дешевых заимствований.

Администрация города Нижнего Новгорода также придерживается следующих правил в части обслуживания и погашения долга:

структура долгового портфеля обеспечивает равномерный график совокупных ежегодных выплат по обслуживанию и погашению долговых обязательств. Благодаря высокому кредитному рейтингу город Нижний Новгород имеет широкий выход на финансовый рынок. Это дает возможность гибко управлять графиком погашения долга;

не допускается приоритетное обслуживание одних долговых обязательств по отношению к другим. В соответствии с российским антимонопольным законодательством и законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, дискриминация держателей по приоритету долговых обязательств не допускается;

составляется план (прогноз) обслуживания и погашения долга. Реализация данного принципа в городе Нижнем Новгороде закреплена в нормативной правовой базе о среднесрочном финансовом планировании и составлении кассового плана.

6. Учет, отчетность и распространение информации о муниципальном долге города Нижнего Новгорода

6.1. Учет и отчетность по долговым обязательствам

Основными формами формализованного учета и отчетности по операциям с муниципальным долгом, а также оценки ее кредитоспособности являются:

муниципальная долговая книга города Нижнего Новгорода;

отчетность о консолидированном долге города Нижнего Новгорода;

программа муниципальных внутренних заимствований и программа муниципальных гарантий города Нижнего Новгорода;

публичная информация о состоянии долга, размещаемая на официальном сайте города Нижнего Новгорода;

рейтинговые отчеты международных и/или российских рейтинговых агентств.

Учет муниципального долга и всех операций по привлечению, обслуживанию и погашению долговых обязательств города Нижнего Новгорода осуществляется департаментом финансов администрации города Нижнего Новгорода в соответствии с действующими нормативными правовыми актами и правилами бухгалтерского учета.

Учет и регистрация долговых обязательств осуществляются в муниципальной долговой книге города Нижнего Новгорода. Структура и порядок ведения долговой книги определяются администрацией города Нижнего Новгорода. На основе данных долговой книги формируется отчетность, предусмотренная законодательством Российской Федерации, а также аналитическая информация о состоянии муниципального долга.

Планирование долговых обязательств осуществляется в программе муниципальных заимствований и программе предоставления гарантий, которые являются приложениями ежегодных решений о бюджете города Нижнего Новгорода. В долговой книге города Нижнего Новгорода ведется отчетность об исполнении программы заимствований.

В городе Нижнем Новгороде установлена процедура учета консолидированного долга города Нижнего Новгорода. Он определяется как суммарная задолженность муниципального сектора экономики города Нижнего Новгорода перед кредиторами, не принадлежащими данному сектору (без учета взаимных обязательств). По каждому виду обязательства выделяется просроченная задолженность. Отчет о консолидированном долге ежеквартально формируется департаментом финансов администрации города Нижнего Новгорода и размещается на официальных Интернет-сайтах администрации города Нижнего Новгорода и департамента финансов администрации города Нижнего Новгорода.

6.2. Обеспечение прозрачности информации о муниципальном долге

Позиция города Нижнего Новгорода как заемщика основывается на принципах формирования положительной кредитной истории и проведения политики информационной открытости. Все существенные события, связанные с действиями и влияющие на ее кредитоспособность, подлежат публичному разъяснению.

Раскрытие информации осуществляется через средства массовой информации, Интернет, печатную продукцию.

6.3. Взаимодействие с рейтинговыми агентствами

В целях повышения открытости процесса формирования и исполнения бюджета города Нижнего Новгорода, оценки качества проведения долговой политики, а также повышения инвестиционной привлекательности администрация города Нижнего Новгорода систематически проводит работу с ведущими мировыми рейтинговыми агентствами по присвоению кредитного рейтинга своим долговым обязательствам.

Рейтинговые отчеты размещаются на официальных сайтах рейтинговых агентств, администрации города Нижнего Новгорода и служат дополнительным, независимым и профессиональным источником информации о кредитоспособности города Нижнего Новгорода.

Наличие кредитных рейтингов города Нижнего Новгорода международных агентств создает условия для более качественной и независимой оценки кредитоспособности города Нижнего Новгорода, привлечения интереса к городу более широкого круга инвесторов и, в конечном счете, привлечения большего объема инвестиций во все отрасли экономики города Нижнего Новгорода.