Приложение. Отчет о проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 220/2008-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области" за период с 10 января 2009 года по 31 декабря 2009 года

Приложение
к постановлению
Московской областной Думы
от 1 июля 2010 г. N 7/125-П

Отчет
о проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 220/2008-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области" за период с 10 января 2009 года по 31 декабря 2009 года

I. Общие положения

Объект мониторинга - Закон Московской области N 220/2008-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области" (далее - Закон Московской области N 220/2008-ОЗ).

Мониторинг правоприменительной практики Закона Московской области N 220/2008-ОЗ проводился за период с 10 января 2009 года по 31 декабря 2009 года.

Мониторинг осуществлялся Комиссией по проведению мониторинга, созданной постановлением Московской областной Думы от 01.04.2010 N 6/114-П "О проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 220/2008-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области" (далее - Комиссия). Время проведения мониторинга - 2 квартал 2010 года.

В соответствии с указанным постановлением Московской областной Думы Комиссия утверждена в следующем составе:

     Егерев В.А.                    - заместитель Председателя Московской

                                      областной   Думы,   член    фракции

                                      "Единая Россия";

     Лазутина Л.Е.                  - председатель Комитета  по  вопросам

                                      образования,   культуры,    спорта,

                                      делам  молодежи  и  туризма,   член

                                      фракции "Единая Россия";

     Гордеев В.М.                   - заместитель  председателя  Комитета

                                      по вопросам образования,  культуры,

                                      спорта, делам молодежи  и  туризма,

                                      член фракции "Единая Россия";

     Фатеев С.А.                    - заместитель  председателя  Комитета

                                      по вопросам образования,  культуры,

                                      спорта, делам молодежи  и  туризма,

                                      член фракции "Единая Россия";

     Аристархов В.В.                - член    Комитета    по     вопросам

                                      образования,   культуры,    спорта,

                                      делам  молодежи  и  туризма,   член

                                      фракции "Единая Россия";

     Вердиханов Ш.В.                - член    Комитета    по     вопросам

                                      образования,   культуры,    спорта,

                                      делам  молодежи  и  туризма,   член

                                      фракции КПРФ;

     Захарова М.Б.                  - член    Комитета    по     вопросам

                                      образования,   культуры,    спорта,

                                      делам  молодежи  и  туризма,   член

                                      фракции "Единая Россия";

     Кравченко С.А.                 - член    Комитета    по     вопросам

                                      образования,   культуры,    спорта,

                                      делам  молодежи  и  туризма,   член

                                      фракции "Справедливая Россия".

Председателем Комиссии по проведению мониторинга избран Егерев В.А., секретарем - Кравченко С.А.

Комиссией проведено пять заседаний, в том числе одно выездное заседание на базе объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального (областного) значения - Крестовоздвиженский Иерусалимский монастырь, расположенного на территории Ленинского муниципального района Московской области.

Комиссией принято решение о проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 220/2008-ОЗ в следующих формах:

анализ законодательства Российской Федерации за нарушение требований по сохранению, использованию и государственной охране объектов культурного наследия;

анализ практики применения Закона Московской области N 220/2008-ОЗ за период с 10.01.2009 по 31.12.2009, в том числе с выездом в места совершения административных правонарушений;

анализ обращений граждан и организаций, а также публикаций в средствах массовой информации по проблемам правонарушений в отношении объектов культурного наследия.

Комиссией разработан и утвержден план проведения мониторинга. В соответствии с планом проведения мониторинга Комиссией проведены следующие мероприятия:

обзор законодательства Российской Федерации об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия;

изучение практики применения Закона Московской области N 220/2008-ОЗ на основе анализа материалов, предоставленных Министерством культуры Московской области, которое в соответствии с Положением о Министерстве культуры Московской области, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 30.11.2007 N 912/28 осуществляет полномочия Центрального исполнительного органа государственной власти Московской области в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (далее - Министерство культуры Московской области);

анализ обращений граждан и организаций, а также публикаций в средствах массовой информации по проблемам правонарушений в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия.

II. Цели и задачи мониторинга

Мониторинг практики применения Закона Московской области N 220/2008-ОЗ проводился в целях комплексного анализа правовых норм, которыми установлена административная ответственность за нарушения требований законодательства в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, в целях выявления основных функций правовых норм указанного Закона Московской области, оценки их эффективности, полноты соответствия положениям федерального законодательства, а также выявления коллизий и пробелов.

Проведение мониторинга практики применения Закона Московской области N 220/2008-ОЗ направлено на решение следующих задач.

1. Сбор, обработка и систематизация информации:

о федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации, которым предусмотрена юридическая ответственность за нарушения требований законодательства в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);

о правоприменительной практике Министерства культуры Московской области в части наложения административных наказаний за правонарушения в отношении объектов культурного наследия регионального (областного) и местного (муниципального) значения;

о статистических данных результатов проведения проверок соблюдения законодательства в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Московской области.

2. Анализ и оценка информации практики применения Закона Московской области N 220/2008-ОЗ, подготовка и представление на рассмотрение Московской областной Думы Отчета об итогах мониторинга.

III. Проведение мониторинга

Состояние федерального законодательства о юридической ответственности за нарушения требований по сохранению, использованию и государственной охране объектов культурного наследия

Основным законодательным актом, регулирующим отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

В соответствии со статьей 61 данного Федерального закона за нарушения требований законодательства об объектах культурного наследия установлена уголовная, административная и иная юридическая ответственность. Кроме того, лица, причинившие вред объекту культурного наследия, обязаны возместить стоимость восстановительных работ, что не освобождает их от административной и уголовной ответственности, предусмотренной за совершение таких действий.

В случае, если собственник объекта культурного наследия не выполняет требований по сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения, данный объект культурного наследия может быть изъят у собственника в судебном порядке.

Административная ответственность за нарушение требований по сохранению, использованию и государственной охране объектов культурного наследия установлена статьей 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП). Следует отметить, что нормы указанной статьи КоАП распространяются только за правонарушения в отношении объектов культурного наследия, отнесенных к историко-культурной категории федерального значения и выявленных объектов. В настоящее время нормы данной статьи КоАП не распространяются на объекты культурного наследия, отнесенные к категориям регионального и местного (муниципального) значения. Что дает возможность субъектам Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование, устанавливая административную ответственность за нарушения требований законодательства по сохранению, использованию и государственной охране объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения.

Статья 7.13 КоАП раскрывает составы правонарушений, связанные не только с нарушениями требований охраны объектов культурного наследия, но и требований их сохранения, т.е. поддержания в надлежащем состоянии. Кроме того, в этой статье предусмотрена ответственность за нарушение правил сохранения, охраны и использования территорий и зон охраны объектов культурного наследия. Данной статьей также предусмотрена административная ответственность за противоправные действия, совершенные в отношении выявленных объектов культурного наследия или на их территориях.

Объектом правонарушений, предусмотренных данной статьей, являются общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения сохранности объектов культурного наследия федерального значения. Следовательно, данная статья призвана способствовать сохранению, правильному использованию и охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны.

Объективная сторона правонарушений состоит в невыполнении или нарушении тех предписаний, которые содержатся в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы сохранения и использования объектов культурного наследия, т.е. состоит в действиях (бездействии), нарушающих установленные требования по сохранению, использованию и государственной охране объектов культурного наследия, их территорий, а также несоблюдении ограничений, установленных в зонах их охраны.

Субъектами административной ответственности, предусмотренной статьей 7.13 КоАП, являются граждане, должностные лица и юридические лица, виновные в невыполнении или нарушении правил охраны и использования объектов культурного наследия.

Административная ответственность, предусмотренная данной статьей, установлена в виде штрафа.

Обзор законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности за нарушения требований по сохранению, использованию и государственной охране объектов культурного наследия

В настоящее время в 44 субъектах Российской Федерации (включая Московскую область) приняты законодательные акты, которые содержат нормы, устанавливающие административную ответственность за правонарушения в отношении объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения, из которых в 42 - указанные нормы включены в состав кодифицированных законодательных актов об административных правонарушениях. В Московской области принят отдельный закон, устанавливающий административную ответственность в указанной сфере правоотношений.

В большинстве субъектов Российской Федерации формулировки положений данных законодательных актов в основном воспроизводят положения статьи 7.13 КоАП. В 9 субъектах Российской Федерации законодательные акты в данной сфере правоотношений выделяют в качестве самостоятельных следующие правонарушения:

нарушение установленного порядка нанесения информационных надписей на объекты культурного наследия;

нарушение правил проведения землеустроительных работ на территориях объектов культурного наследия;

проведение работ на объектах культурного наследия без заключения историко-культурной экспертизы;

привлечение к реставрационным работам лиц, не имеющих лицензии на право проведения подобных работ;

препятствие сотрудникам органа охраны объектов культурного наследия в осуществлении необходимого контроля;

самовольная замена элементов конструкций объектов культурного наследия.

В качестве основной санкции за данные правонарушения установлен "штраф", в отдельных законодательных актах - "предупреждение" и (или) "штраф".

Законодательство Московской области об административной ответственности за нарушения требований по сохранению, использованию и государственной охране объектов культурного наследия

Первый Закон Московской области (N 8/2005-ОЗ), которым устанавливалась административная ответственность за нарушения требований законодательства в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, а также их территорий и зон охраны, принят Московской областной Думой 15 декабря 2004 года.

25 декабря 2008 года Московская областная Дума принимает Закон в новой редакции (N 220/2008-ОЗ), которым в отличие от прежнего был расширен перечень правонарушений. С учетом наработанной к этому времени правоприменительной практики Закон Московской области N 220/2008-ОЗ выделяет в качестве самостоятельных такие правонарушения:

уклонение от оформления (переоформления) охранного обязательства объекта культурного наследия;

отказ в доступе или ограничение доступа граждан к объектам культурного наследия;

неисполнение обязанностей по установке и содержанию информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия.

Новым Законом был расширен перечень лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Информация о правоприменительной практике законодательства Московской области в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия

В 2009 году сотрудниками Министерства культуры Московской области проведены проверки соблюдения законодательства в области сохранения, использования и государственной охраны 41 объекта культурного наследия.

Данная работа проводилась в соответствии с законодательством об объектах культурного наследия, в том числе федеральным и областным законодательством об административных правонарушениях. Кроме того, Министерством культуры Московской области проведены 8 проверок совместно с другими контролирующими органами: Прокуратурой Московской области и Управлением Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия по Центральному федеральному округу (далее - Росохранкультура).

По результатам проверок выдано 26 предписаний об устранении нарушений законодательства об объектах культурного наследия, направлено 27 писем с предупреждением о необходимости соблюдения порядка использования и сохранения памятников, направлено 6 обращений в адрес городских и районных прокуратур, 1 обращение в милицию, возбуждено 7 дел об административных правонарушениях, привлечено к административной ответственности 7 юридических лиц, должностных лиц и физических лиц. Общая сумма штрафов составила более 127 тыс. рублей. Кроме этого, было возбуждено 1 уголовное дело по факту разрушения памятника. В рамках контрольно-надзорной деятельности за сохранением и использованием объектов культурного наследия Министерством культуры Московской области было рассмотрено 318 обращений, из них 48 обращений граждан, направлено 300 инициативных писем и принято 15 граждан и должностных лиц.

В 2009 году Генеральная прокуратура Российской Федерации и Росохранкультура как надзорные органы в связи с исполнением Министерством культуры Московской области федеральных полномочий существенно ужесточили свои требования к работе Министерства культуры Московской области, в частности, к осуществлению государственного контроля за соблюдением законодательства в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия. Проведенный предварительный анализ проделанной работы в указанном направлении позволяет отметить, что по сравнению с предыдущими годами Министерство культуры Московской области серьезно повысило уровень проверочных мероприятий.

Наиболее распространенным нарушением является проведение ремонтных работ, проводимых на объектах культурного наследия без разрешения и согласованной проектной документации. Административная ответственность применялась Министерством культуры Московской области в основном в качестве предупредительной и профилактической меры в тех случаях, когда были проигнорированы требования об устранении нарушений в области сохранения и государственной охраны объектов культурного наследия, а также в случае однократного грубого правонарушения, связанного с угрозой повреждения или угрозой искажения исторического облика памятника, или в целях предупреждения дальнейшей противоправной деятельности в отношении объекта культурного наследия.

В ходе проверок были выявлены случаи прямого разрушения и повреждения объектов культурного наследия. В этих случаях Министерство культуры Московской области направляло материалы проверок в органы прокуратуры для правовой оценки действий пользователей памятников и принятия мер прокурорского реагирования. При исполнении своих полномочий по контролю за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, а также в процессе применения Закона Московской области N 220/2008-ОЗ Министерство культуры Московской области столкнулось с рядом серьезных проблем:

1) в настоящее время установленная законодательством давность привлечения к административной ответственности (2 месяца с момента совершения правонарушения) дает возможность нарушителям оставаться безнаказанными;

2) в ряде случаев небольшие размеры штрафов, предусмотренные КоАП (на физическое лицо - не более 1 500 рублей), не соответствуют размеру того деяния в отношении объекта культурного наследия, которое совершено правонарушителем;

3) в целях профилактики правонарушений необходимо расширить в Законе Московской области N 220/2008-ОЗ возможность применения такой меры административного наказания, как "предупреждение";

4) При выявлении административных правонарушений в сфере сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия не применяется особый процессуальный порядок - административное расследование, который предусмотрен статьей 28.7 КоАП. Такой порядок предусмотрен только при выявлении административных правонарушений при необходимости проведения экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

Например, Министерство культуры Московской области часто не имеет возможности получить достоверные сведений о владельцах и пользователях памятников или исполнителях работ, нанесших вред объекту культурного наследия, данных о должностных лицах, выдавших распоряжение или разрешение на проведение указанных работ. В сложившихся условиях, когда законодательство о регистрации, земельное и градостроительное законодательство постоянно изменяются, отсутствие права проводить административное расследование с целью установления лица, нарушившего закон, существенно ограничивает возможности Министерства культуры Московской области по привлечению виновных лиц к административной ответственности.

Изучение опыта реализации Закона Московской области N 220/2008-ОЗ в ходе проведения выездного заседания Комиссии по мониторингу, состоявшегося на территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального (областного) значения - Крестовоздвиженский Иерусалимский монастырь

Опыт реализации Закона Московской области N 220/2008-ОЗ обсуждался в ходе выездного заседания Комиссии по мониторингу, состоявшегося на территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального (областного) значения - Крестовоздвиженский Иерусалимский монастырь, расположенного на территории Ленинского муниципального района Московской области.

К участию в заседании Комиссии были приглашены представители Министерства культуры Московской области и представители пользователей объекта культурного наследия.

Члены Комиссии осмотрели территорию объекта культурного наследия, входящие в его состав памятники истории и культуры, в отношении которых совершались противоправные действия, повлекшие применение административных санкций, предусмотренных Законом Московской области N 220/2008-ОЗ (в 2009 году на правонарушителей был наложен штраф в размере 50 тыс. рублей).

В ходе заседания Комиссии были выявлены следующие проблемы, препятствующие эффективной реализации Закона Московской области N 220/2008-ОЗ.

1. В соответствии со статьей 9 Закона Московской области N 220/2008-ОЗ производство по административным делам, предусмотренным данным Законом, в части рассмотрения дел об административных правонарушениях, наложения взысканий, составления протоколов об административных правонарушениях возложено на должностных лиц Министерства культуры Московской области.

Начиная с 2008 года, Министерство культуры Московской области осуществляет полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения и объектов культурного наследия, которые находятся в федеральной собственности.

Учитывая, что на территории Московской области сосредоточено более 6,5 тысяч объектов культурного наследия, из которых более 2 тысяч - объекты федерального значения, Министерство культуры Московской области не обладает достаточными ресурсами (финансовыми, материально-техническими) для эффективной своевременной реализации Закона Московской области N 220/2008-ОЗ.

Министерство культуры Московской области не имеет в штате необходимое количество сотрудников (должностных лиц), осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях.

2. В существующей системе законодательства об объектах культурного наследия много противоречий. Это иногда препятствует привлечению виновных лиц к ответственности в случае неправомерных действий по отношению к объектам культурного наследия. Например, земли, на которых расположены памятники истории и культуры, как правило, не отнесены к категории земель историко-культурного назначения, а отнесены к категории земель поселений, промышленности и других категорий. Это также осложняет процедуру привлечения виновных лиц к ответственности в случае совершения правонарушений в отношении объектов культурного наследия.

3. В зависимости от тяжести совершенного правонарушения в отношении объекта культурного наследия законодательством установлена гражданская, административная или уголовная ответственность.

Привлечение виновных лиц к уголовной ответственности применяется в случаях уничтожения или существенного причинения вреда объекту культурного наследия. За последнее время на территории России к уголовной ответственности было привлечено только несколько лиц.

Меры гражданско-правовой ответственности, такие как изъятие у собственника объекта культурного наследия, применяются крайне редко. А размеры штрафов, налагаемых на правонарушителей в качестве мер административной ответственности, не во всех случаях соразмерны ущербу, который нанесен объекту культурного наследия.

4. Не все собственники, пользователи и арендаторы, а также представители органов местного самоуправления проинформированы об установленных законодательством требованиях по сохранению, использованию и государственной охране объектов культурного наследия, в том числе об установленных законодательством мерах гражданской, административной и уголовной ответственности.

Необходимо провести комплекс мероприятий по обеспечению собственников, пользователей, арендаторов объектов культурного наследия, представителей органов местного самоуправления информационными материалами об основных положениях законодательства в сфере сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, в том числе об установленной законодательством юридической ответственности за правонарушения в отношении объектов культурного наследия.

5. Необходимо наделить Министерство культуры Московской области полномочиями на проведение административного расследования. В настоящее время Министерство культуры не наделено такими полномочиями и вынуждено обращаться в иные правоохранительные органы. В результате значительно увеличиваются сроки рассмотрения административных дел.

Также необходимо внести законодательную инициативу об увеличении сроков рассмотрения административных дел, в том числе об увеличении давностных сроков по данной категории дел до 6-ти месяцев или 1-го года. Сейчас этот срок составляет 2 месяца.

6. Министерство культуры Московской области утверждает границы объектов культурного наследия и готовит предложения по утверждению границ зон охраны объектов культурного наследия. Эти решения не всегда совпадают с интересами пользователей и собственников прилегающих к объекту культурного наследия территорий.

Необходимо совершенствовать положения законодательства о процедурах согласования градостроительной и проектной документации с учетом зон охраны памятников, как это установлено для других зон с особыми условиями использования. Например, водоохранных.

IV. Итоги мониторинга

В ходе мониторинга были выявлены следующие основные проблемы, которые не позволяют на территории Московской области эффективно реализовать положения Закона Московской области N 220/2008-ОЗ:

1) несовершенство системы административных наказаний, в том числе размеров штрафных санкций за правонарушения в отношении объектов культурного наследия регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области, установленных Законом Московской области N 220/2008-ОЗ;

2) несовершенство федерального законодательства, а именно - Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которым установлены недостаточные по продолжительности сроки административного производства по данной категории дел;

3) недостаточная информированность собственников, пользователей, арендаторов, а также органов местного самоуправления препятствует эффективной реализации государственной политики по вопросам сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия.

V. Заключение

В целях совершенствования законодательства Московской области в сфере сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия необходимо:

1) разработать и принять проект закона Московской области о внесении изменений в Закон Московской области N 220/2008-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области" в части уточнения административных наказаний, в том числе размеров штрафных санкций за правонарушения в отношении объектов культурного наследия регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения;

2) подготовить проект постановления о законодательной инициативе Московской областной Думы по проекту федерального закона о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части увеличения сроков административного производства за правонарушения, предусмотренные статьями 7.13 - 7.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.