Приложение. Отчет о проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" в части организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Московской области

Приложение
к постановлению
Московской областной Думы
от 24 июня 2010 г. N 7/124-П

Отчет
о проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" в части организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Московской области

Комиссия по проведению мониторинга практики применения Закона Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области", созданная постановлением Московской областной Думы от 22.04.2010 N 5/117-П (далее - Комиссия), изучила вопросы организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Московской области.

Комиссией было проведено 4 заседания, в том числе 3 выездных: в Солнечногорском, Раменском и Наро-Фоминском муниципальных районах. Председателем Комиссии был избран первый заместитель Председателя Московской областной Думы С.В. Юдаков, утвержден план мероприятий по проведению мониторинга.

В процессе проведения мониторинга членами Комиссии была проанализирована проводимая Министерством по делам территориальных образований Московской области работа по ведению Регистра муниципальных нормативных правовых актов Московской области (далее - Регистр), а также изучена практика организации работы по подготовке и представлению в Министерство по делам территориальных образований Московской области документов для внесения в Регистр в двенадцати муниципальных образованиях Московской области.

Также Комиссией были запрошены и получены необходимые документы и материалы от Министерства по делам территориальных образований Московской области и муниципальных образований Московской области.

По результатам проведенных заседаний Комиссии, встреч и на основании анализа представленных документов и материалов Комиссия установила.

Для обеспечения доступа к муниципальным актам и создания единой информационной системы муниципальных актов Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят Федеральный закон от 08.11.2007 N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов".

Данный Федеральный закон внес изменения в часть 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) дополнен отдельной статьей 43.1, согласно которой порядок ведения регистра субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации, а порядок ведения федерального муниципального регистра - Правительством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 43.1 Федерального закона N 131-ФЗ в рамках работы, направленной на формирование единого правового пространства, Московской областной Думой 27 ноября 2008 года был принят, а Губернатором Московской области Б.В. Громовым 5 декабря 2008 года подписан Закон Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области", согласно которому нормативные правовые акты органов местного самоуправления вносятся в единую базу данных - Регистр.

Постановлением Правительства Московской области от 29 декабря 2008 года N 1216/52 было утверждено Положение о порядке организации ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Московской области (далее - Положение). В Положении определены порядок и сроки представления сведений для ведения Регистра, порядок и сроки включения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов и сведений о них, порядок проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, а также порядок предоставления сведений из Регистра.

Научным центром правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации была разработана специальная программа, позволяющая систематизировать муниципальные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления. Программа предусматривает ввод текстов муниципальных нормативных правовых актов, их хранение в электронной базе данных Регистра и передачу в Министерство юстиции для включения в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. Это программное обеспечение было передано в Министерство по делам территориальных образований как в уполномоченный орган по ведению Регистра. Экспериментальный вариант программы был опробован в Министерстве по делам территориальных образований Московской области в декабре 2008 года, стационарная же ее установка произошла в марте 2009 года.

В целях организации работы в Министерстве по делам территориальных образований Московской области сформированы следующие структурные подразделения: отдел сбора и анализа муниципальных правовых актов и отдел по ведению регистра муниципальных правовых актов. На указанные отделы возложены обязанности по сбору, анализу, внесению в базу данных, подготовке предложений по проведению выборочной правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. Кроме того, в обязанности отдела по ведению регистра муниципальных правовых актов входит своевременное представление сведений в Министерство юстиции Российской Федерации для включения в федеральный регистр муниципальных правовых актов.

Функции проведения выборочной юридической экспертизы муниципальных правовых актов, включаемых в Регистр, возложены на отдел правового обеспечения развития местного самоуправления.

В феврале 2009 года в Министерство по делам территориальных образований Московской области начали поступать первые муниципальные правовые акты. Документы для включения в регистр представили 10 муниципальных образований: городские округа Троицк и Фрязино, Мытищинский муниципальный район, а также следующие городские и сельские поселения: городское поселение Мытищи Мытищинского муниципального района, городское поселение Павловский Посад Павлово-Посадского муниципального района, городское поселение Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района, городское поселение Можайск Можайского муниципального района, сельское поселение Гребневское Щелковского муниципального района, сельское поселение Любучанское Чеховского муниципального района, сельское поселение Топкановское Каширского муниципального района. В марте количество муниципальных образований, представивших документы, составило уже 131, в апреле - 194.

К 1 апреля 2009 года завершилась установка программного обеспечения и началась работа по внесению муниципальных нормативных правовых актов в электронную базу данных Регистра.

Прием документов осуществляется лично у ответственных лиц администраций муниципальных образований. В процессе приема документов осуществляется их проверка на наличие признаков нормативности и на соответствие пунктам Положения, устанавливающим требования к оформлению представляемых документов. Также удостоверяется идентичность документальной и электронной версий документов.

Принятые муниципальные правовые акты передаются в отдел по ведению регистра муниципальных правовых актов, где осуществляется их включение в базу данных Регистра. На каждый документ в программе составляется специальная карточка, куда заносятся реквизиты муниципального правового акта (название, номер, дата, орган принятия), а также дополнительные сведения: информация об источнике официального опубликования, об актах прокурорского реагирования, судебных решениях, результаты проведенной правой экспертизы и др. Документу программой присваивается регистрационный номер. После внесения в программу документы на бумажных носителях передаются в архив, где включаются в дело соответствующего муниципального образования с разбивкой по годам принятия в порядке возрастания регистрационных номеров.

По мере включения муниципальных нормативных правовых актов в базу данных Регистра происходит передача информации в Министерство юстиции Российской Федерации для включения в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.

В соответствии с Законом Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" за период с 1 января 2009 года по 31 мая 2010 года Министерством по делам территориальных образований Московской области получено и проанализировано 31 058 муниципальных нормативных правовых актов, представленных 380 муниципальными образованиями. Из общего количества представленных муниципальными образованиями документов принято 26 089 и возвращено 5 169 по причине ненадлежащего оформления копий либо отсутствия признаков нормативности. По состоянию на 31 мая 2010 года в Регистр внесено 25 040 нормативных правовых актов.

Московская область стабильно занимает лидирующие позиции среди субъектов Российской Федерации по числу муниципальных нормативных правовых актов, включенных в федеральный регистр, что наглядно отображается на сайте Минюста России zakon.scli.ru.

Законом Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" предусмотрена возможность проведения Министерством по делам территориальных образований Московской области выборочной юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. По результатам такой экспертизы составляется экспертное заключение, которое направляется главе соответствующего муниципального образования. По состоянию на 21 июня 2010 года главам муниципальных образований было направлено 13 таких заключений. Следует отметить, что органы местного самоуправления достаточно оперативно реагируют на полученные замечания, отменяя акты, не соответствующие действующему законодательству, либо устраняя выявленные нарушения.

В процессе работы по приему муниципальных нормативных правовых актов и введению их в базу данных Регистра был выявлен ряд типичных ошибок, допускаемых органами местного самоуправления и касающихся порядка принятия, вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов, а также их опубликования и обнародования. В целях оказания поддержки органам местного самоуправления муниципальных образований Министерством по делам территориальных образований Московской области были разработаны и утверждены решением Комиссии по содействию развития местного самоуправления в Московской области от 29 января 2010 года Методические рекомендации по подготовке и принятию муниципальных правовых актов.

За указанный период Министерством по делам территориальных образований Московской области был предпринят ряд мер, направленных на повышение эффективности работы по ведению Регистра. Были подготовлены и приняты два постановления Правительства Московской области, вносящие изменения в Положение о порядке организации ведения регистра муниципальных нормативных актов Московской области (от 27.07.2009 N 611/30 и от 23.11.2009 N 1013/50). Внесенные изменения касаются следующих вопросов:

увеличения срока представления муниципальными образованиями сведений, необходимых для ведения Регистра, с 10 числа месяца, следующего за месяцем принятия муниципальных правовых актов, до 15 числа включительно;

расширения перечня муниципальных правовых актов, не подлежащих включению в Регистр;

уточнения понятия "копия муниципального нормативного правового акта";

порядка формирования архивного фонда Регистра;

уточнения требований, касающихся представления муниципальных нормативных правовых актов, принятых до 1 января 2009 года, одновременно в бумажном и электронном виде;

установления порядка и сроков проведения юридической экспертизы муниципальных правовых актов.

Министерством по делам территориальных образований Московской области ведется постоянная работа с представителями муниципальных образований по вопросам, касающимся представления сведений, необходимых для ведения Регистра. В феврале 2009 года были разработаны, направлены главам муниципальных образований, а также размещены на сайте "Реформа местного самоуправления на территории Московской области" разъяснения о порядке представления сведений для ведения Регистра, устанавливающие порядок представления документов и требования к их оформлению.

В июне 2009 года был проведен семинар-совещание с участием сотрудников органов местного самоуправления, ответственных за представление сведений, необходимых для ведения Регистра. На семинаре присутствовали представители более 300 муниципальных образований. 25 ноября 2009 года состоялся семинар для вновь избранных глав муниципальных образований Московской области, одним из вопросов которого было ознакомление вновь избранных глав с основами ведения Регистра и порядком представления необходимых сведений.

Все указанные меры приносят положительные результаты. После проведения семинаров существенно возросло количество муниципальных образований, представляющих сведения для ведения Регистра. В работу включились ряд муниципальных образований, до этого игнорировавших требования Закона Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области". Значительно улучшилось качество оформления представляемых документов и сократилось количество актов, лишенных признаков нормативности, о чем свидетельствует уменьшение числа возвращенных документов. Использование Методических рекомендаций позволяет органам местного самоуправления муниципальных образований в процессе правотворческой деятельности избегать наиболее типичных ошибок.

Вместе с тем Комиссией выявлен ряд проблем, в частности:

Нередки случаи нарушения муниципальными образованиями сроков представления нормативных документов. Наиболее частыми причинами этого являются следующие:

лица, ответственные за представление документов для ведения Регистра, находятся в отпусках и командировках, при этом обязанности по представлению сведений на других лиц не возлагаются (наиболее часто такая ситуация складывается в летние месяцы);

происходит смена ответственных лиц, высокая текучесть кадров в администрациях муниципальных образований вызвана как низким уровнем оплаты труда муниципальных служащих, так и переизбранием в октябре 2009 г. и марте 2010 г. глав муниципальных образований.

Не уделяется внимание систематизации муниципальных нормативных правовых актов муниципальных образований, а именно:

в бланках нормативных правовых актов используются государственные символы, не указывается принадлежность к муниципальному району и Московской области, отсутствуют наименование и другие предусмотренные реквизиты;

в текстах нормативных правовых актов не выдерживаются требования к нормативным документам: отсутствуют констатирующая и постановляющая части, не указываются ответственные лица за исполнение и контроль, не предусмотрены сроки и меры воздействия.

Кроме того, в начале работы, связанной с ведением Регистра, главам муниципальных образований было рекомендовано в случае отсутствия принятых в течение календарного месяца муниципальных правовых актов, подлежащих включению в Регистр, направлять в Министерство соответствующее уведомление. Однако данной рекомендации последовали далеко не все муниципальные образования Московской области.

Вместе с тем главы и представители поселений, во время проведенных Комиссией встреч отмечали, что поселениями не каждый месяц принимаются нормативные правовые акты, которые необходимо направлять в Министерство по делам территориальных образований для внесения в Регистр. В связи с чем представители муниципальных образований высказывали предложения по изменению периодичности, с которой поселения представляют документы для внесения в Регистр.

В процессе работы Комиссии установлено также, что зачастую отсутствуют сведения об источниках официального опубликования муниципальных правовых актов, сведения о дате вступления акта в силу, а также актуальные редакции представляемых документов с учетом внесенных в них изменений. Отсутствие указанных сведений является нарушением требований Закона Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" и Положения, устранить которое невозможно, пока муниципальные образования не представят необходимую информацию.

Как показали выездные заседания Комиссии, не все муниципальные образования, в особенности городские и сельские поселения, своевременно получают информацию о проводимых Министерством по делам территориальных образований Московской области совещаниях и семинарах, вследствие чего представители муниципальных образований не принимают в них участие. Также, как отмечали специалисты администраций муниципальных образований, проведение семинаров в масштабах области в целом не позволяет задать интересующие их конкретные вопросы и получить на них ответы, что снижает эффективность проводимой Министерством по делам территориальных образований Московской области учебы.

Как неоднократно отмечалось представителями муниципальных образований, в процессе подготовки нормативных правовых актов возникают проблемы, связанные с разными требованиями к программному обеспечению, предъявляемыми Министерством по делам территориальных образований Московской области к документам, представляемым для внесения в Регистр, и к тем же документам, представляемым в иные центральные исполнительные органы государственной власти Московской области, в частности в Министерство финансов Московской области.

На основании изложенного Комиссия установила:

Работа по ведению Регистра Министерством по делам территориальных образований Московской области ведется в целом в соответствии с Законом Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области". Законом урегулированы все вопросы организации и ведения Регистра. Необходимости внесения изменений в Закон Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" Комиссией не выявлено.

Вместе с тем для повышения эффективности работы по ведению Регистра муниципальных правовых актов Московской области и совершенствования правовой базы Московской области Комиссия предлагает рассмотреть следующие вопросы:

1. О периодическом проведении с главами муниципальных образований Московской области методических семинаров-совещаний по вопросам организации работы по подготовке и представлению в Министерство по делам территориальных образований Московской области документов для внесения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Московской области.

2. О внесении изменений в постановление Правительства Московской области от 29.12.2008 N 1216/52 "О порядке организации ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Московской области" об установлении обязательного уведомления главами муниципальных образований Московской области Министерства по делам территориальных образований Московской области об отсутствии принятых в отчетном периоде нормативных правовых актов, подлежащих включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Московской области.

3. О возможности представления органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области электронных копий документов во все центральные исполнительные органы государственной власти Московской области в едином электронном формате.

4. О подготовке методических рекомендаций с примерным перечнем нормативных правовых актов муниципальных образований, регулярное (ежегодное) принятие которых необходимо для нормативного обеспечения решения муниципальными образованиями вопросов местного значения.

5. Рекомендовать муниципальным образованиям Московской области устранить выявленные в ходе мониторинга недостатки в организации работы по подготовке и представлению в Министерство по делам территориальных образований Московской области документов для внесения в Регистр муниципальных правовых актов Московской области.