Приложение. Отчет о проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 29/2009-ОЗ "О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения"

Приложение
к постановлению
Московской областной Думы
от 24 ноября 2011 г. N 21/176-П

Отчет
о проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 29/2009-ОЗ "О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения"

I. Общие положения

В соответствии с постановлением Московской областной Думы от 03.09.2009 N 7/88-П "О Положении о проведении в Московской областной Думе мониторинга правоприменительной практики законов Московской области", решениями Московской областной Думы от 31.03.2011 N 7/151 "О плане работы Московской областной Думы за 2 квартал 2011 года" и от 30.06.2011 N 6/163 "О плане работы Московской областной Думы на 3 квартал 2011 года", а также постановлением Московской областной Думы от 07.04.2011 N 8/152-П "О проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 29/2009-ОЗ "О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения" проведен мониторинг практики применения Закона Московской области N 29/2009-ОЗ "О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения" (далее - мониторинг).

Основная цель мониторинга - проведение сравнительного анализа запланированных и полученных результатов действия законодательства Московской области в сфере регулирования отношений недропользования в части порядка предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых (далее - ОПИ), или участками недр местного значения, с целью его дальнейшего совершенствования.

Период, который определен для проведения мониторинга, с 10 января 2010 года по 31 декабря 2010 года.

II. Сведения о деятельности Комиссии по проведению мониторинга

Мониторинг осуществлялся Комиссией по проведению мониторинга (далее - Комиссия), созданной постановлением Московской областной Думы от 07.04.2011 N 8/152-П "О проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 29/2009-ОЗ "О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения".

В соответствии с указанным постановлением Московской областной Думы утвержден состав Комиссии по проведению мониторинга:

Чаплин Н.Ю.	-	депутат Московской областной Думы, член фракции "Единая Россия";
Дупак В.В.	-	депутат Московской областной Думы, член фракции "Единая Россия";
Дупак В.Я.	-	депутат Московской областной Думы, член фракции "Единая Россия";
Романович А.Л.	-	депутат Московской областной Думы, член фракции "Справедливая Россия";
Чарышкин И.В.	-	депутат Московской областной Думы, член фракции "Справедливая Россия";
Приймак О.А.	-	депутат Московской областной Думы, член фракции КПРФ;
Ульянова С.В.	-	заместитель руководителя Организационного управления - руководитель организационного отдела Московской областной Думы.

Проведено два заседания Комиссии, на которых:

создана рабочая группа по проведению мониторинга, включающая членов Комиссии и представителей Министерства экологии и природопользования Московской области (далее также - Минэкология Московской области);

избран председатель рабочей группы - председатель Комитета по аграрной политике, землепользованию, природным ресурсам и экологии Московской областной Думы Чаплин Н.Ю.;

разработан и утвержден план проведения мониторинга;

избрана методика проведения мониторинга - социологическое исследование;

определен круг вопросов, ответы на которые позволят решить задачи, поставленные мониторингом;

разработана и утверждена анкета социологического опроса по практике применения Закона Московской области N 29/2009-ОЗ "О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения" (далее - Закон Московской области N 29/2009-ОЗ);

определен круг респондентов - участников социологического опроса в части рассматриваемой проблемы;

подготовлены адресные письма и разосланы 75 респондентам (соответствующие ответственные структуры муниципальных районов и городских округов Московской области и представители Минэкологии Московской области);

осуществлена методологическая поддержка проводимого опроса;

проведен сбор анкет, анализ полученной информации, подведены итоговые показатели.

III. Проведение мониторинга

Минерально-сырьевая база была и остается надежной основой для стабильного развития промышленного потенциала Московской области. Отрасли, связанные с добычей, переработкой и использованием минерального сырья, играют основополагающую роль в экономике Московской области, обеспечивая значительную часть поступлений в бюджет Московской области. Это, прежде всего, промышленность строительных материалов, автодорожное и жилищное строительство, а также энергетический комплекс и производство удобрений для сельского хозяйства. Минерально-сырьевая база Московской области позволяет не только поддерживать промышленный потенциал Московской области, но и экспортировать некоторые виды минерального сырья и продукцию его переработки за ее пределы. Трудно переоценить значение данных отраслей промышленности для социальной сферы Подмосковья, особенно в отдаленных районах, где они обеспечивают занятость более четверти трудоспособного населения.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения недрами относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Базовым законом в сфере регулирования отношений по недропользованию является Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон Российской Федерации "О недрах").

В соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах", недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Недра предоставляются в пользование на основании лицензий. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий.

Лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, удостоверяет право пользования определенными участками недр для подземного хранения нефти, газа, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод и иных нужд.

Лицензия на право добычи полезных ископаемых, а также строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с их добычей, выдается только на те участки недр, геологическая информация по которым прошла государственную экспертизу.

Пункты 7 и 9 статьи 4 Закона Российской Федерации "О недрах" относят к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях:

распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование совместно с Российской Федерацией региональных перечней полезных ископаемых, относимых к ОПИ, и выделение участков недр местного значения;

установление порядка пользования недрами в целях разработки ОПИ, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения.

Решения о предоставлении права на разведку и добычу ОПИ или на геологическое изучение, разведку и добычу ОПИ, содержащих месторождения ОПИ, или участках недр местного значения принимает уполномоченный центральный исполнительный орган государственной власти Московской области. Такими полномочиями наделено Минэкологии Московской области.

В рамках реализации указанных полномочий был разработан Закон Московской области N 29/2009-ОЗ в отношении которого проводился мониторинг.

Кроме Закона Московской области N 29/2009-ОЗ отношения в сфере недропользования на территории Московской области регулируются подзаконными актами, в частности: постановлением Правительства Московской области от 31.12.2004 N 825/53 "Об утверждении Положения о порядке оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения на территории Московской области", постановлением Правительства Московской области от 02.06.2009 N 419/22 "Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения аукционов на право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения на территории Московской области", совместным распоряжением от 25.10.2010 Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации N 39-р и Губернатора Московской области N 392-РГ "Об утверждении перечня общераспространенных полезных ископаемых по Московской области".

По сведениям Минэкологии Московской области на территории Московской области расположены месторождения следующих ОПИ: песок строительный, гравийно-песчаные материалы (далее - ГПМ), кирпично-черепичное сырье, керамзитовое сырье, тугоплавкие глины, карбонатные породы, торф.

При этом на настоящий момент запасы песка отработаны на 15%, запасы ГПМ - на 1%, запасы кирпично-черепичного сырья - на 5%, запасы карбонатных пород - на 3%.

На территории Московской области имеется 622 участка недр, содержащих месторождения ОПИ, запасы которых не отработаны. Запасы отработаны полностью на 27 участках недр.

В таблице приведены данные по видам полезных ископаемых, находящихся на территории Московской области.

таблица

Наименование полезных ископаемых	Количество участков недр, запасы которых отработаны полностью	Количество участков недр, запасы которых не отработаны
1	2	3
песок строительный	20	135
ГПМ	1	89
кирпично-черепичное сырье	5	104
керамзитовое сырье	0	9
тугоплавкие глины	0	5
карбонатные породы	1	30
торф	0	250

В соответствии с Законом Московской области N 29/2009-ОЗ права пользования участками недр, содержащими месторождения ОПИ, могут предоставляться как на аукционной так и на безаукционной основе.

По результатам аукциона право пользования участками недр, содержащими месторождения ОПИ, или участками недр местного значения предоставляется субъектам предпринимательской деятельности Минэкологии Московской области в следующих случаях:

для целей разведки и добычи ОПИ;

для геологического изучения, разведки и добычи ОПИ.

По решению уполномоченного органа на безаукционной основе в Московской области участки недр, содержащими месторождения ОПИ, предоставляются в следующих случаях:

для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

для разведки и добычи ОПИ открытого месторождения при установлении факта его открытия пользователем недр, выполнявшим работы по геологическому изучению такого участка недр, за исключением проведения указанных работ в соответствии с государственным контрактом;

для краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр, содержащим месторождение ОПИ, для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, содержащем месторождение ОПИ, право пользования которым досрочно прекращено.

Следует отметить, что несмотря на то, что федеральный законодатель использует термин "участки недр местного значения", до настоящего времени отсутствует четкое определение, характеризующее участки недр местного значения, соответствующие критерии и порядок выделения участков недр местного значения.

Как было отмечено выше, владелец лицензии имеет право на пользование участком недр в определенных границах. Однако, как показывает практика, в ряде случаев при доразведке месторождения полезных ископаемых выясняется, что оно выходит за границы предоставленного участка недр. Кроме того, месторождение полезных ископаемых может выходить за нижнюю границу участка недр.

При этом законодательством в сфере недропользования не предусмотрена возможность корректировки границ участков недр, предоставленных в пользование, а право осуществлять добычу полезных ископаемых нижележащего участка недр может быть предоставлено только по результатам проведения соответствующего конкурса или аукциона, что значительно усложняет освоение данного участка недр.

Таким образом, организации, осуществляющие добычу ОПИ в соответствии с лицензией на право пользования недрами в границах горного отвода, не вправе получить на безаукционной основе в пользование участки недр, примыкающие к разрабатываемому участку в границах месторождения. Руководствуясь требованиями законодательства о рациональном комплексном использовании и охране недр Минэкологии Московской области неоднократно направляло свои поправки в проекты федеральных законов, направленных на решение данного вопроса.

В июле 2011 года в Закон Российской Федерации "О недрах" Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 222-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и статью 8.2 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" были внесены изменения.

Статья 7 Закона Российской Федерации "О недрах" дополнена частями семь и восемь, в соответствии с которыми устанавливается, что:

в целях обеспечения полноты геологического изучения, рационального использования и охраны недр границы участка недр, предоставленного в пользование, могут быть изменены;

порядок установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Число оснований возникновения права пользования участками недр, содержащими ОПИ по результатам аукциона ограничено и распространяется только на участки недр, уже содержащие месторождения ОПИ.

В то же время, основные месторождения ОПИ в Московской области были выявлены в 1950-80 годах. Часть этих месторождений в ближайшем Подмосковье отработана или дорабатывается, часть недоступна для освоения по экологическим и экономическим причинам.

Высокие темпы развития строительного комплекса при отсутствии полномочий по предоставлению права пользования недрами в целях геологического изучения в ближайшее время могут привести к острому дефициту ОПИ на территории Московской области. Реальный дефицит строительных песков и ГПМ будет ощущаться уже в ближайшие годы.

В Минэкологию Московской области поступили 13 обращений от субъектов предпринимательской деятельности с просьбой об участии в аукционах на право пользования недрами в целях геологического изучения, разведки и добычи ОПИ.

В настоящее время основанием для возникновения права пользования участками недр для геологического изучения является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

По данным Министерства экологии и природопользования Московской области за последние три года вышеупомянутая комиссия приняла только одно решение о предоставлении права пользования недрами в целях геологического изучения субъекту предпринимательской деятельности.

Установление полномочий субъекту Российской Федерации по принятию решений о предоставлении права пользования недрами в целях геологического изучения участков недр (открытие новых месторождений), содержащих ОПИ, субъекту Российской Федерации позволило бы выявлять перспективные площади распространения отдельных видов ОПИ.

Минэкологии Московской области неоднократно давало предложения по совершенствованию законодательства в сфере регулирования отношений недропользования при рассмотрении различных проектов законов о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах".

Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в третьем чтении принят проект федерального закона N 511219-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" в части выделения участков недр местного значения". При принятии данного проекта федерального закона ряд обозначенных вопросов может быть решен.

Статьей 5 Закона Российской Федерации "О недрах" установлен исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования. К ним относятся:

участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование;

развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений статьи 18 Закона Российской Федерации "О недрах";

контроль за использованием и охраной недр при добыче ОПИ, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

По информации, представленной респондентами из муниципальных образований Московской области, на территории области нет участков недр представленных для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

На вопрос анкеты об имеющихся трудностях, при предоставлении участков недр для геологического изучения недр, разведки и (или) добычи общераспространенных полезных ископаемых, респонденты отметили типовые трудности:

невозможность оформления участков для добычи общераспространенных полезных ископаемых, находящихся в составе земель лесного фонда;

невыполнение мероприятий по рекультивации земель после отработки участков недр, содержащих месторождения ОПИ.

IV. Результаты мониторинга

Мониторинг осуществлялся в виде анкетирования муниципальных образований Московской области и Минэкологии Московской области.

Все респонденты активно включились в процесс проведения мониторинга, информация были представлена в срок и должного качества.

Одним из направлений мониторинга было изучение вопроса возникающих трудностей при предоставлении участков недр для геологического изучения недр, разведки и (или) добычи ОПИ.

При подведении итогов мониторинга был также исследован вопрос о необходимости внесения предложений по совершенствованию федерального законодательства и законодательства Московской области.

Анализ практики применения Закона выявил следующие проблемы, препятствующие эффективности реализации Закона Московской области N 29/2009-ОЗ:

1. Федеральным законодательством не дано определение понятия "участки недр местного значения".

2. Субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями по принятию решений о предоставлении права пользования недрами в целях геологического изучения участков недр, содержащих ОПИ.

3. Наличие в федеральном законодательстве запретов на добычу ОПИ на земельных участках, находящихся на землях лесного фонда (в зеленых зонах лесных участков).

4. Невыполнение недропользователями мероприятий по рекультивации земель после отработки участков недр, содержащих месторождения ОПИ.

V. Выводы

Анализ федерального законодательства, материалы, предоставленные Минэкологии Московской области, данные анкетирования, проведенного во всех муниципальных образованиях Московской области, позволяют Комиссии сделать следующие выводы:

1. Выявленные в процессе мониторинга пробелы правового регулирования федерального уровня, затрудняющие реализацию отношений в сфере недропользования, нашли свое отражение в Федеральном законе от 18 июля 2011 года N 222-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и статью 8.2 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" и проекте федерального закона N 511219-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" (прошел третье чтение). Считаем нужным отметить в этой связи большую работу, проводящуюся Минэкологии Московской области, по подготовке поправок к данному проекту федерального закона.

2. Комиссия считает необходимым предложить Минэкологии Московской области:

2.1) рассмотреть вопрос об упрощении порядка предоставления права пользования участками недр, содержащих торфяные запасы, в условиях проведения противопожарных мероприятий;

2.2) по итогам первого полугодия 2012 года осуществить контроль за реализацией законодательства Московской области в сфере регулирования отношений недропользования с учетом результатов проведенного мониторинга.