Определение Московского областного суда от 27 июля 2010 г. по делу N 33-14556 (ключевые темы: совет депутатов - местная администрация - муниципальные образования - земельные отношения - получение согласия)

Определение Московского областного суда
от 27 июля 2010 г.

Дело N 33-14556

Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда в составе: председательствующего Хлопушиной Н.П.,

судей Вороновой М.Н., Ризиной А.Н.,

при секретаре Солодовой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 27 июля 2010 года кассационное представление заместителя Ступинского городского прокурора на решение Ступинского городского суда Московской области от 01 июня 2010 года по делу по заявлению Ступинского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующим муниципального нормативного правового акта Ступинского муниципального района,

заслушав доклад судьи Вороновой М.Н.,

объяснения заместителя Ступинского городского прокурора Силантьева Д.П., представителя Совета депутатов Ступинского муниципального района (по доверенности) - Савельевой Л.Г., установила:

Ступинский городской прокурор обратился в суд с заявлением (с учетом имевшего место уточнения заявленных требований - л.д. 27-31) в интересах неопределенного круга лиц о признании пп. 2, 3, 4, 5, 6 муниципального нормативного правового акта (далее - МНПА) - решения Совета депутатов Ступинского муниципального района от 03.12.2009 N 12/2009-МНПА "О внесении изменений в Положение "О земельных отношениях на территории Ступинского муниципального района", утвержденное решением Совета депутатов Ступинского муниципального района от 04.08.2006 N 159/11" в части, требующей согласия Главы Ступинского муниципального района и порядка его оформления, недействующим как противоречащего положениям Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ РФ N 131-ФЗ).

В обоснование заявления указал, что оспариваемый МНПА содержит положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции, а именно: пункты 2, 3, 4, 5, 6 МНПА "О внесении изменений в Положение "О земельных отношениях на территории Ступинского муниципального района" содержат положения, предусматривающие необходимость получения согласия Главы Ступинского муниципального района на осуществление полномочий, отнесенных ФЗ РФ N 131-ФЗ к компетенции исполнительно-распорядительного органа - Администрации Ступинского муниципального района, что противоречит ч. 1 ст. 34, п. 4 ст. 43, п. 4 ч. 2 ст. 36, абз. 2 ч. 1 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Указанные противоречия, по мнению прокурора, образуют широту дискреционных полномочий, а именно: отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований для принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов местного самоуправления, их должностных лиц, что в соответствии с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96, является коррупционным фактором, и указанное обстоятельство не может не нарушать права и интересы неопределенного круга лиц.

Прокурором было внесено в Совет депутатов Ступинского муниципального района требование о внесении изменений в оспариваемый МНПА путем исключения положений, предусматривающих необходимость получения согласия Главы Ступинского муниципального района на осуществление полномочий, отнесенных к компетенции исполнительно-распорядительного органа - Администрации Ступинского района, однако требование было отклонено.

В судебном заседании заместитель прокурора Силантьев Д.П. заявление поддержал, просил удовлетворить.

Представители Совета депутатов Ступинского муниципального района в судебном заседании с заявлением прокурора не согласились, пояснили, что принцип единоначалия в руководстве местной администрацией относится к управлению работой администрации как учреждения, а не к распоряжению собственностью муниципального образования. Получение согласия Главы района на распоряжение земельными участками является формой контроля, а не непосредственным распоряжением собственностью поселения, как раз и гарантирующей отсутствие возможных проявлений коррупции.

Полномочия Главы Ступинского муниципального района имеют общий характер (высшее должностное лицо муниципального образования - ч. 2 ст. 30 Устава Ступинского муниципального района) и специальный характер (по организации деятельности Совета депутатов). Статьей 36 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено издание главой правовых актов в пределах своих полномочий. Оспариваемым решением Совета депутатов установлен порядок распоряжения земельными участками, предусматривающий получение согласия Главы района как высшего должностного лица муниципального образования, гаранта соблюдения законности при решении вопросов распоряжения муниципальной собственностью, а не как лица, исполняющего полномочия председателя Совета депутатов.

Решением Ступинского городского суда Московской области от 01 июня 2010 года в удовлетворении заявления прокурору отказано.

В кассационном представлении заместитель Ступинского городского прокурора просит об отмене данного решения.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения явившихся лиц, обсудив доводы кассационного представления и письменных возражений Совета депутатов Ступинского муниципального района на него, судебная коллегия находит постановленное по делу решение подлежащим отмене в силу нижеследующего.

Из материалов дела усматривается, что решением Совета депутатов Ступинского муниципального района от 03.12.2009 N 21/3 был принят муниципальный нормативный правовой акт "О внесении изменений в Положение "О земельных отношениях на территории Ступинского муниципального района", утвержденное решением Совета депутатов Ступинского муниципального района от 04.08.2006 N 159/11". Данный МНПА был опубликован в газете "Ступинская панорама" от 25.12.2009 N 38 (41).

В соответствии с оспариваемыми прокурором пп. 2, 3, 4, 5, 6 вышеназванного МНПА в действующее Положение о земельных отношениях на территории Ступинского муниципального района внесены изменения, согласно которым руководитель администрации Ступинского муниципального района принимает решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков, о предоставлении земельных участков в собственность или в аренду, об изъятии земельных участков при наличии согласия Главы Ступинского муниципального района, оформляемого распоряжением.

Отказывая в удовлетворении заявленных прокурором требований, суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 36 ФЗ РФ N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 настоящей статьи, обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Указанное положение, по мнению суда, предполагает больший объем полномочий главы муниципального образования как высшего должностного лица местного самоуправления, чем перечисленные в пп. 1-4 ч. 2 ст. 36, п. 4 ст. 43 ФЗ РФ N 131-ФЗ. Получение согласия Главы Ступинского муниципального района на принятие руководителем администрации решения о распоряжении земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, по мнению суда, можно отнести к осуществлению Главой Ступинского муниципального района как высшим должностным лицом муниципального образования полномочий по обеспечению осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (п. 5 ч. 4 ст. 36 ФЗ РФ N 131-ФЗ).

Судебная коллегия находит, что, разрешая возникший спор, суд первой инстанции неверно истолковал положения действующего законодательства, подлежащего применению к возникшим правоотношениям.

В соответствии с пп. 1, 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной ФЗ РФ от 11.04.1998 N 55-ФЗ, основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 ФЗ РФ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ РФ N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно п. 4 ч. 2 ст. 36 ФЗ РФ N 131-ФЗ глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

В соответствии с п. 2 ст. 29 Устава Ступинского муниципального района Глава Ступинского муниципального района избирается сроком на пять лет советом депутатов из своего состава большинством голосов от установленной численности депутатов открытым голосованием и исполняет полномочия его председателя.

Таким образом, применительно к Ступинскому муниципальному району глава района, исполняющий полномочия председателя Совета депутатов, не может одновременно исполнять полномочия главы (руководителя) местной администрации.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений (ст. 11 Земельного кодекса РФ) относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В соответствии с ч. 1 ст. 37 ФЗ РФ N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

В силу ст. 34 Устава Ступинского муниципального района Администрация Ступинского муниципального района, в том числе, осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по вопросам местного значения Ступинского муниципального района, установленные законодательством и настоящим Уставом, управляет и распоряжается муниципальной собственностью в соответствии с федеральными законами, настоящим Уставом, порядком, утвержденным Советом депутатов.

При этом Устав (ст. 30) не наделяет (в силу п. 4 ч. 2 ст. 36 ФЗ РФ N 131-ФЗ) и не может наделять такими же полномочиями Главу Ступинского муниципального района, исполняющего обязанности председателя Совета депутатов.

По смыслу ч. 4 ст. 43 ФЗ РФ N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, вправе издавать постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.

Предоставленное главе муниципального образования п. 5 ч. 4 ст. 36 ФЗ РФ N 131-ФЗ полномочие по обеспечению осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации никоим образом не дает Главе Ступинского муниципального района право подменять, дублировать или произвольно ограничивать полномочия руководителя местной администрации.

Установленное судом как не противоречащее закону положение о необходимости получения согласия Главы Ступинского муниципального района (в виде издания последним распоряжения) на принятие руководителем администрации решения о распоряжении земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, является прямым нарушением закрепленных ч. 1 ст. 34 и ч. 1 ст. 37 ФЗ РФ N 131-ФЗ принципа наделения органов местного самоуправления собственной компетенцией, а также принципа единоначалия в руководстве местной администрацией посредством вмешательства главы муниципального района, исполняющего полномочия председателя Совета депутатов района, в деятельность местной администрации - исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.

Оспариваемые прокурором нормоположения образуют широту дискреционных полномочий, а именно: отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований для принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов местного самоуправления, их должностных лиц, что в соответствии с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 года N 96, является коррупционным фактором, и указанное обстоятельство не может не нарушать права и интересы неопределенного круга лиц.

Таким образом, оспариваемые пп. 2, 3, 4, 5, 6 муниципального нормативного правового акта Ступинского муниципального района от 03.12.2009 "О внесении изменений в Положение "О земельных отношениях на территории Ступинского муниципального района", утвержденное решением Совета депутатов Ступинского муниципального района от 04.08.2006 года N 159/11", утвержденного решением Совета депутатов Ступинского муниципального района Московской области от 03.12.2009 N 21\3, в части, требующей согласия Главы Ступинского муниципального района и порядка его оформления, противоречат ч. 1 ст. 34, п. 4 ч. 2 ст. 36, ч. 1 ст. 37 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", создают предпосылки для коррупции, нарушают права и интересы неопределенного круга лиц, имеющих намерения вступить в правоотношения по поводу муниципальных земельных участков на территории Ступинского муниципального района.

При таких данных постановленное по делу решение об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Отменив решение суда первой инстанции, судебная коллегия считает возможным постановить новое решение об удовлетворении заявления Ступинского городского прокурора.

Руководствуясь ст. ст. 360, 361 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

решение Ступинского городского суда Московской области от 01 июня 2010 года отменить, постановить по делу новое решение, которым заявление Ступинского городского прокурора удовлетворить.

Признать недействующими со дня принятия пункты 2, 3, 4, 5, 6 муниципального нормативного правового акта "О внесении изменений в Положение "О земельных отношениях на территории Ступинского муниципального района", утвержденное решением Совета депутатов Ступинского муниципального района от 04.08.2006 N 159\11", утвержденного решением Совета депутатов Ступинского муниципального района Московской области от 03.12.2009 N 21/3, в части, требующей наличия согласия Главы Ступинского муниципального района и порядка его оформления.

Председательствующий

Н.П. Хлопушина

Судьи

А.Н. Ризина М.Н. Воронова