Приложение. Отчет о проведении мониторинга практики применения на территории Московской области части 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации

Приложение
к постановлению
Московской областной Думы
от 28 июня 2012 г. N 24/20-П

Отчет
о проведении мониторинга практики применения на территории Московской области части 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации

I. Общие положения

Мониторинг практики применения на территории Московской области части 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации проведен в соответствии с постановлением Московской областной Думы от 03.09.2009 N 7/88-П "О Положении о проведении в Московской областной Думе мониторинга правоприменительной практики законов Московской области", постановлением Московской областной Думы от 29.03.2011 N 29/10-П "О плане работы Московской областной Думы на 2 квартал 2012 года", а также постановлением Московской областной Думы от 26.04.2012 N 53/14-П "О проведении мониторинга практики применения на территории Московской области части 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - мониторинг).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату постановления Московской областной Думы N 29/10-П "О плане работы Московской областной Думы на 2 квартал 2012 года" следует читать "от 29.03.2012"

Основная цель мониторинга - проведение комплексного изучения правового регулирования зачисления сумм денежных взысканий (штрафов), установленных законами Московской области, для проведения анализа результатов практики применения на территории Московской области части 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации и анализ возможности изменения нормативов их зачисления.

Период, который определен для проведения мониторинга, - 2-й квартал 2012 года.

II. Сведения о деятельности Комиссии по проведению мониторинга

Мониторинг осуществлялся Комиссией по проведению мониторинга (далее - Комиссия), созданной постановлением Московской областной Думы от 26.04.2012 N 53/14-П "О проведении мониторинга практики применения на территории Московской области части 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации".

В соответствии с указанным постановлением Московской областной Думы утвержден состав Комиссии:

Иванов А.А. - депутат Московской областной Думы, член фракции "Единая Россия";

Аниканов А.Н. - депутат Московской областной Думы, член фракции КПРФ;

Дупак В.В. - депутат Московской областной Думы, член фракции "Единая Россия";

Леонтьев М.П. - депутат Московской областной Думы, член фракции КПРФ;

Саркитова Т.В. - руководитель аппарата Комитета по вопросам бюджета, финансовой и налоговой политики;

Волков А.В. - консультант отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Московской областной Думы;

Туманова Н.Л. - руководитель Организационного управления Московской областной Думы.

Проведено два заседания Комиссии, на которых:

создана рабочая группа по проведению мониторинга, включающая членов Комиссии и представителей Министерства финансов Московской области;

избран председатель рабочей группы - председатель Комитета по вопросам бюджета, финансовой и налоговой политики Московской областной Думы Иванов А.А.;

разработан и утвержден план проведения мониторинга;

избрана методика проведения мониторинга - опрос администраторов доходов от штрафов;

определен круг вопросов, ответы на которые позволят решить задачи, поставленные мониторингом;

разработана и утверждена анкета опроса по практике применения на территории Московской области части 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

определен круг респондентов - участников опроса в части рассматриваемой проблемы;

подготовлены анкеты и розданы респондентам (соответствующим администраторам доходов от штрафов, установленных законами субъектов Российской Федерации и подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации);

проведены сбор анкет, анализ полученной информации, подведены итоговые показатели.

III. Проведение мониторинга

На территории Московской области действует 15 законов Московской области, устанавливающих административную ответственность в виде административных штрафов:

1) Закон Московской области N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области";

2) Закон Московской области N 1/2008-ОЗ "Об обеспечении тишины и покоя граждан в ночное время на территории Московской области";

3) Закон Московской области N 171/2006-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг на территории Московской области";

4) Закон Московской области N 87/2009-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в сфере эксплуатации аттракционов на территории Московской области";

5) Закон Московской области N 220/2008-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области";

6) Закон Московской области N 54/2006-ОЗ "О порядке эксплуатации нежилых зданий, строений, сооружений на территории Московской области и административной ответственности в сфере их технической эксплуатации";

7) Закон Московской области N 36/2004-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения, посягающие на институты государственной власти Московской области";

8) Закон Московской области N 115/2007-ОЗ "О погребении и похоронном деле в Московской области";

9) Закон Московской области N 39/2010-ОЗ "О государственном контроле в сфере содержания и ремонта внутридомового газового оборудования многоквартирных домов на территории Московской области";

10) Закон Московской области N 148/2009-ОЗ "О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области";

11) Закон Московской области N 140/2008-ОЗ "О порядке перечисления в бюджет Московской области части прибыли государственных унитарных предприятий Московской области";

12) Закон Московской области N 170/2006-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в Московской области";

13) Закон Московской области N 240/2006-ОЗ "Об охране окружающей среды в Московской области";

14) Закон Московской области N 183/2005-ОЗ "О гербе Московской области";

15) Закон Московской области N 184/2005-ОЗ "О флаге Московской области".

В соответствии с указанными законами Московской области 11 органов государственной власти Московской области имеют право принимать решения о наложении штрафов за административные правонарушения.

Финансирование указанных органов государственной власти Московской области осуществляется за счет средств бюджета Московской области.

В настоящее время в соответствии со статьей 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъект Российской Федерации может передавать полностью или частично в местные бюджеты суммы доходов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, но только в части налоговых доходов бюджета.

В таблице приведены данные о суммах штрафов за административные правонарушения, установленные законодательством Московской области, поступивших в бюджет Московской области за 2011 год, с указанием главных администраторов указанных доходов.

В Московской областной Думе рассматривался ряд законодательных инициатив, связанных с внесением изменений в часть 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Также актуальность этих предложений неоднократно подтверждалась и в выступлениях председателей Советов депутатов муниципальных образований на заседаниях Московской областной Думы.

Суть этих предложений в следующем:

денежные средства за административные правонарушения, установленные законами субъекта Российской Федерации, имеющие последствия в виде нанесения ущерба на территориях муниципальных образований, поступают не в местные бюджеты, а в бюджет субъекта Российской Федерации. Таким образом, у органов местного самоуправления отсутствует финансовая заинтересованность в содействии выявлению правонарушений и в применении штрафных санкций.

В целях повышения заинтересованности органов местного самоуправления в обеспечении соблюдения правил, установленных законами субъекта Российской Федерации, и укрепления материальной базы местных бюджетов, что в конечном счете приведет к укреплению законности и правопорядка, следует внести изменение в бюджетное законодательство в части зачисления таких штрафов в бюджеты муниципальных образований.

Информация о суммах штрафов за административные правонарушения, установленных законодательством Московской области, поступивших в бюджет Московской области за 2011 год, с указанием главных администраторов указанных доходов

Код бюджетной классификации в 2012 году	Наименование вида доходов в 2012 году	Наименование главного администратора доходов бюджета Московской области	Поступило в бюджет Московской области рублей	Основание
004 1 16 90020 02 0005 140	Административные штрафы за нарушение требований в сфере погребения и похоронного дела в Московской области	Министерство жилищно-коммунального хозяйства Московской области	375 000	Закон Московской области N 115/2007-ОЗ "О погребении и похоронном деле в Московской области"
006 1 16 90020 02 0013 140	Административные штрафы за нарушение требований в сфере эксплуатации аттракционов на территории Московской области	Министерство сельского хозяйства и продовольствия Московской области	500,0	Закон Московской области N 87/2009-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в сфере эксплуатации аттракционов на территории Московской области"
009 1 16 25000 01 0000 140	Денежные взыскания (штрафы) за нарушения законодательства о недрах, об особо охраняемых природных территориях, об охране и использовании животного мира, об экологической экспертизе, в области охраны окружающей среды, земельного законодательства, лесного законодательства, водного законодательства	Министерство экологии и природопользования Московской области	0	Закон Московской области N 240/2006-ОЗ "Об охране окружающей среды в Московской области"
011 1 16 90020 02 0012 140	Административные штрафы за нарушение порядка перечисления в бюджет Московской области части прибыли государственных унитарных предприятий Московской области	Министерство имущественных отношений Московской области	0	Закон Московской области N 140/2008-ОЗ "О порядке перечисления в бюджет Московской области части прибыли государственных унитарных предприятий Московской области"
018 1 16 90020 02 0006 140	Административные штрафы за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального (областного) и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области	Министерство культуры Московской области	886 000	Закон Московской области N 220/2008-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области"
026 1 16 90020 02 0008 140	Административные штрафы за правонарушения в сфере технической эксплуатации нежилых зданий, строений, сооружений на территории Московской области	Главное управление государственного строительного надзора Московской области	0	Закон Московской области N 54/2006-ОЗ "О порядке эксплуатации нежилых зданий, строений, сооружений на территории Московской области и административной ответственности в сфере их технической эксплуатации"
029 1 16 90020 02 0009 140	Административные штрафы за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг на территории Московской области	Министерство потребительского рынка и услуг Московской области	135 000	Закон Московской области N 171/2006-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг на территории Московской области"
188 1 16 90020 02 0009 140	Административные штрафы за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг на территории Московской области	Главное управление внутренних дел по Московской области	0	Закон Московской области N 171/2006-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг на территории Московской области"
188 1 16 90020 02 0015 140	Административные штрафы за нарушения тишины и покоя граждан в ночное время на территории Московской области		0	Закон Московской области N 1/2008-ОЗ "Об обеспечении тишины и покоя граждан в ночное время на территории Московской области"
188 1 16 90020 02 0016 140	Административные штрафы за правонарушения, посягающие на институты государственной власти Московской области		0	Закон Московской области N 36/2004-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения, посягающие на институты государственной власти Московской области"
816 1 16 90020 02 0001 140	Административные штрафы за правонарушения в сфере благоустройства	Главное управление государственного административно-технического надзора Московской области	312 859 345	Закон Московской области N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и работ на территории Московской области"
817 1 16 90020 02 0014 140	Административные штрафы за правонарушения в сфере содержания и ремонта внутридомового газового оборудования многоквартирных домов на территории Московской области	Главное управление Московской области "Государственная жилищная инспекция Московской области"	603 200	Закон Московской области N 39/2010-ОЗ "О государственном контроле в сфере содержания и ремонта внутридомового газового оборудования многоквартирных домов на территории Московской области"
818 1 16 90020 02 0007 140	Административные штрафы за правонарушения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в Московской области	Государственное учреждение Московской области "Административно-транспортная инспекция Московской области"	9 734 931	Закон Московской области N 170/2006-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в Московской области"
014 1 16 90020 02 0010 140	Административные штрафы за допущение нахождения несовершеннолетних в местах, в которых их нахождение не допускается	Министерство образования Московской области	896 950	Закон Московской области N 148/2009-ОЗ "О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области"
			135 049
188 1 16 90020 02 0009 140	Административные штрафы за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг на территории Московской области	Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Московской области	1 687 565	Закон Московской области N 171/2006-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг на территории Московской области"
188 1 16 90020 02 0015 140	Административные штрафы за нарушения тишины и покоя граждан в ночное время на территории Московской области			Закон Московской области N 1/2008-ОЗ "Об обеспечении тишины и покоя граждан в ночное время на территории Московской области"
188 1 16 90020 02 0016 140	Административные штрафы за правонарушения, посягающие на институты государственной власти Московской области			Закон Московской области N 36/2004-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения, посягающие на институты государственной власти Московской области"
	Итого		327 313 540

IV. Результаты проведения мониторинга

Мониторинг осуществлялся в виде анкетирования администраторов доходов от штрафов, установленных частью 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Одним из направлений мониторинга было изучение вопроса о возможности зачисления части штрафов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований.

При подведении итогов мониторинга был также исследован вопрос о необходимости внесения предложений по совершенствованию федерального законодательства и законодательства Московской области.

При проведении мониторинга были учтены рекомендации круглого стола "О вопросах изменения норматива зачисления в региональный и местные бюджеты сумм денежных взысканий (штрафов), установленного частью 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации", проведенного Московской областной Думой 24 апреля 2012 года.

Кроме того, были изучены материалы рабочей группы по вопросам совершенствования бюджетного и налогового законодательства в целях финансового обеспечения передаваемых полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, образованной постановлением Московской областной Думы от 12.04.2012 N 20/12-П.

Анализ практики применения части 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации выявил следующие проблемы, препятствующие росту материальной базы муниципальных образований и эффективности соблюдения правил, установленных законами субъекта Российской Федерации в случае реализации законодательных инициатив, связанных с внесением изменений в часть 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

1. Ряд законов Московской области, нормами которых предусмотрена административная ответственность, имеют узконаправленный характер. Например, Закон Московской области N 140/2008-ОЗ "О порядке перечисления в бюджет Московской области части прибыли государственных унитарных предприятий Московской области" предусматривает наложение штрафов на руководителей предприятий, несвоевременно перечисливших в бюджет Московской области долю чистой прибыли. Направление части таких штрафов в бюджеты муниципальных образований, не имеющих отношения к сфере действия Закона Московской области (как в приведенном примере), представляется необоснованным.

2. Нет критериев, в соответствии с которыми определяются соотношения и нормативы, по которым следует осуществлять передачу доходов от штрафов в бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов.

3. Большинством авторов законодательных инициатив внесены предложения о зачислении части штрафов в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа. Однако фактически в большей части законов субъектов Российской Федерации предусмотрено рассмотрение и принятие решений о наложении штрафов централизованно (например, когда уполномоченный орган не имеет территориальных отделов), когда местом нахождения органа или должностного лица (например, руководителя органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях) является одно муниципальное образование (например, Госадмтехнадзор имеет юридический и фактический адрес в г. Красногорск Московской области).

Внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает изменение общих правил зачисления доходов от штрафов на территориях всех субъектов Российской Федерации, однако в силу административно-территориальных особенностей в других субъектах Российской Федерации может возникнуть ситуация, когда органы (должностные лица), принимающие решения о наложении штрафов, сосредоточены на территории административного центра субъекта, т.е. городского округа, в бюджет которого и должны будут поступать все доходы от штрафов. Такая ситуация может привести к неравномерности поступлений в доходную часть бюджетов (прежде всего местных, финансовую основу которых инициатива и призвана укрепить).

4. Установление зачисления штрафов по месту совершения правонарушения будет способствовать росту доходов лишь в тех муниципальных образованиях, где есть финансовые и организационные возможности по мобилизации указанных доходов, что, в свою очередь, приведет к увеличению дифференциации в бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Установление зачисления указанных штрафов по месту совершения правонарушения либо предоставление субъектам Российской Федерации права самостоятельно определять доли штрафов и виды ответственности для направления доходов от штрафов в местные бюджеты не поддерживаются Правительством Российской Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и в итоге получают отрицательные заключения.

5. В соответствии с планом проведения мониторинга были разработаны анкеты для проведения письменного опроса.

Из анализа ответов следует, что органы местного самоуправления могут оказать значительное влияние на выявление правонарушений и собираемость административных штрафов в случае финансовой заинтересованности местных бюджетов.

Респонденты подчеркивают низкий уровень выявления правонарушений и собираемости административных штрафов. Ряд респондентов отметили отрицательную динамику указанного показателя за последние три года. При этом большинство респондентов указали на целесообразность изменения норматива зачисления доходов от штрафов в пользу бюджетов муниципальных образований.

V. Выводы

Анализ федерального законодательства, материалов, предоставленных Министерством финансов Московской области, данных анкетирования позволяет Комиссии сделать следующие выводы:

1. Комиссия считает целесообразным разработать законодательную инициативу Московской областной Думы по внесению изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Предлагается разработать норму о перераспределении штрафов путем наделения субъектов Российской Федерации правом устанавливать дифференцированные нормативы отчислений штрафов за административные правонарушения, установленные законами субъектов Российской Федерации, в местные бюджеты, что не приведет к нарушению принципов разграничения полномочий и их финансового обеспечения.

Возможность передачи части штрафов за административные правонарушения, установленных законами субъектов Российской Федерации, поможет перераспределить доходы в пользу местных бюджетов с учетом особенностей субъектов Российской Федерации, будет способствовать укреплению финансовых основ бюджетов муниципальных образований, повысит собираемость штрафов и не увеличит дифференциацию между уровнями бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Передача в местные бюджеты указанных доходов по дифференцированным нормативам повысит заинтересованность органов местного самоуправления муниципальных образований по сбору штрафов в бюджеты всех уровней, расширит возможности муниципалитетов по мобилизации дополнительных поступлений доходов в местные бюджеты, снизит нагрузку на региональный бюджет в части оказания финансовой помощи местным бюджетам.

2. Поручить Комитету по вопросам бюджета, финансовой и налоговой политики совместно с Министерством финансов Московской области подготовить законодательную инициативу Московской областной Думы по внесению изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации с учетом единой позиции, выработанной по результатам мониторинга практики применения на территории Московской области части 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации.